一直以来，国家高度重视农民专业合作社发展，与专业大户、家庭农场、农业企业三类经营主体比较，合作社是自愿联合、民主管理的互助性经济组织，对提高农民组织化程度、增强农业市场竞争力具有重要作用。因此，政府在制定扶持政策目标时，把扶持合作社作为提高农业补贴政策效能和财政支农效率的重要抓手，本着扶持合作社就是扶持农业和农民的理念，突出扶持政策的指向性、精准性和实效性，不断加大对合作社的扶持力度，营造有助于促进合作社规范发展的制度环境。

　　一、有关合作社的扶持政策现状

　　《农民专业合作社法》第七章指出了有关合作社的扶持政策内容，主要涉及财政专项、补贴政策、税收优惠、金融支持四类。课题组通过实地调研、调查问卷方式，对上述四类扶持政策落实及效果进行了调查，由于篇幅所限，本报告仅分析了财政专项和补贴政策的现状及问题，并提出相应政策建议。

　　(一)扶持政策的类型

　　1. 财政专项类政策。此类扶持政策目标是对某些农业项目或示范社进行重点扶持，具有资金额度较大、带动性较强、可行性较高、社会效益较好等特点，能引导当地主导产业发展。扶持对象主要包括涉农企业和示范社。扶持项目主要包括农业综合开发贷款贴息项目、农业综合开发产业化经营的项目和财政补助项目、龙头企业带动产业发展和“一县一特”产业发展试点项目;规模化养殖场、养殖小区、集中供气等沼气工程项目;“菜篮子”产品生产扶持项目等十几项。

　　2.补贴政策。一是粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴。此类扶持政策目标主要是调动农民种粮积极性，缓解柴油、化肥等农资价格上涨对种粮的影响及支持农民积极使用优良作物种子;补贴对象主要是种粮农民。二是农机购置补贴。此类扶持政策目标主要是鼓励农民购买先进适用的农业机械，加快推进农业机械化进程，提高农业综合生产能力，促进农业增产增效、农民节本增收;补贴对象是农民、农场职工和合作社等。其中，2015年规定不超过补贴资金总量的15%，用于深松整地作业补助，补贴对象是农机大户、农机合作社。三是农业保险保费补贴政策。

　　(二)扶持政策现状

　　1. 财政专项资金投入力度大，带动省级财政支农投入。依据财政部《关于支持农民合作组织发展 促进农业生产经营体制创新的意见》、《中央财政农民专业合作组织发展资金管理办法》文件精神，中央和省(市、自治区)均已设立了财政专项资金，并纳入本级财政预算，从农业补贴、农业农村基础设施、农业产业发展、农业社会化服务、农产品流通、农村人才培训等六个方面对合作组织加大扶持力度，积极发挥财政职能。截至2006年，财政扶持累计2.7亿元，而《农民专业合作社法》颁布以来，仅2007年1年中央财政扶持资金就达到了2.2亿元。2007-2013年中央财政扶持资金累计为95.77亿元，其中，2013年为33.57亿元。

　　2. 有关涉农企业或示范社的财政扶持项目数量多、资金大。按投入资金所占比例计算，农业综合开发、产业化经营等几类财政扶持项目数量占比多，具有投入资金占比大、覆盖面小、立项门槛高等特点，扶持的对象仅为涉农企业或示范社。如2013年北京市国家农业综合开发产业化经营财政补助项目设立23个，总金额为11512.02万元，其中，涉及合作社项目为14个，金额为4917.86万元，占总金额的42.72%;单个合作社项目最大金额为600万元。浙江省2014年涉及合作社项目为38个，金额为3443万元，占总金额的25.80%;单个合作社项目金额均为90万元。

　　3.针对农业生产者的直接补贴与价格补贴具有一定普遍性。当前农业补贴主要包括种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置等，该类政策具有普遍性、农民直接受益等特点。另外，根据农业农村发展形势不断调整完善农业补贴政策，更加注重发挥政策效应与效能，实现农产品市场价格形成与政府支持政策脱钩，如粮食最低收购价、农产品目标价格、农业保险保费等补贴政策，真正地稳定农产品价格、保护农民收益和促进农业发展。

　　4. 有关合作社经营主体的扶持政策促进规模生产、农民增收效果显著。访谈与实地调研的20多家合作社中，有30%左右的合作社获得过政府扶持，主要包括涉农项目、深松费、农机补贴等，从效果来看，相关扶持政策促进规模生产、农民增收效果显著。如河北省某国家级示范社，主要业务是为社员提供玉米和小麦种植的产前、产中、产后服务。成立合作社以来，主要获得两项扶持政策，一项是2014年获得财政扶持项目，资金10万元，合作社用于100亩实验田的基础设施建设;另一项是深松费补贴政策，补贴标准为25元/亩，由合作社统一安排使用，通过联结各家各户大型农机，为社员统一提供播种、深松等服务，实现机械深松全覆盖，在促进农业规模化生产、增加农民经营性收入等方面效果显著。

　　二、扶持政策问题

　　(一)项目立项条件较高，弱小合作社难获得

　　按照项目立项和管理要求，政策制定实质上选择了扶优扶强路径，对注册资金、社员数量、硬件设施、经营业务等指标的设定较为严格，导致项目更多倾向于由龙头企业领办的整体经营实力较强的合作社，刚刚起步发展的合作社较难获得，即使承担了也表现出明显的“力不从心”。比如“项目单位的自筹资金不低于所扶持的财政补助资金”、“经营状况良好，净资产不低于申请财政补助资金总额”、“财务规范、独立核算、盈余返还”等立项条件，对于大多数合作社来讲，要同时符合这些条件存在一定难度。此外，若示范社获得此类项目后，其后续发展仍会面临资金缺乏、资产管护机制尚未建立等问题，不能保障项目的顺利实施，风险较大。

　　(二)补贴结构不尽合理，因社施策的项目不多

　　四类补贴政策规定，补贴标准依据农户实际种植品种及种植面积而定，补贴方式采用直接现金发放给农民，这导致此类补贴演变为农民的收入补贴。其后果是，一方面，导致农户虚报种植面积、财政支农效能降低等问题突出;另一方面，实际从事农业或种粮的其他经营主体不能获得补贴，农业补贴政策支持农业增产、农民增收导向作用的效果不明显。

　　(三)支持内容存在偏差，扶持政策针对性不强

　　目前合作社呈多元化、多类型的发展特点，需要有针对性的扶持政策，然而，实际上已有的扶持政策针对性不强，除针对农机服务类型合作社的扶持政策外，仍然缺乏针对提供土地流转、融资、农业基础设施等内容的综合性扶持政策。如粮食类型的合作社，不参与粮食种植环节，只提供与种植产前、产中、产后相关的生产性服务，通过与农资企业、技术推广站、科研院校等进行谈判、交流，可以解决粮食生产成本高、技术低等问题。但由于缺乏加工、烘干等基础设施资金，仍然难以避免此环节的经济损失。然而若合作社具备完善的加工、烘干环节的厂房设备条件，由合作社统一加工、烘干、储存，可实现农民既增产又增收。

　　三、扶持政策对合作社发展的影响

　　(一)为获更多的政策性收益，合作社假空的现象普遍

　　一方面，部分农民即使在大股东控股等情况下，也愿意加入合作社，通过规模化生产、降低生产成本等方式，获得持续性的“合作收益”。从农业部统计和工商部门注册的数量来看，2007-2014年我国合作社数量迅速增加，形成遍地开花局面，尤其是2012年、2013年、2014年，合作社的数量分别达到了68.9万家、98.24万家、128.8万家;2012年以前，其数量年均增长为15万家左右，2013和2014年比上一年的数量均增长了30万家左右。

　　但调研得知，合作社中实际运行占1/3，挂牌占1/3，假空死占1/3。合作社发展实际并未得到广大农民的认可，在发展较好的地区，仍有大量农民没有加入合作社;已经成立的合作社当中，不再运营的数量较多，继续运营的合作社存在发展不规范等问题。

　　此外，政策性收益成为合作社重要的收益来源。政府采用财政资金、项目和税收减免等方式对合作社的补贴和补助，已成组建合作社的重要原因之一，一定程度上也可以解释“空壳社”及“假合作社”存在的原因。

　　(二)扶持政策不确定性较大，合作社等主体无所适从

　　调研中发现，同一经营主体挂了三块牌子：“农民专业合作社”、“家庭农场”、“龙头企业”，主要是为了获取更多的财政扶持资金。究其深层次原因，反映出政府扶持农业产业化发展的路径困境，到底该扶谁、怎么扶，仍处于不断探索总结阶段，扶持政策不确定性大，结果导致新型农业经营主体无所适从。且财政扶持政策的制定与落实，分散在不同层次不同部门，彼此之间缺乏联系，合作社发展处于初级阶段，面临解决基础设施薄弱、后续资金缺乏等问题，产前、产中、产后扶持政策需求难满足。此外，扶持政策的落实缺乏评价与考核机制，使许多项目不了了之。

　　四、完善合作社扶持政策建议

　　(一)加强财政扶持政策系统设计，引导和规范合作社发展

　　现阶段农业补贴、补助的财政扶持政策内容和特点，与合作社对政策的需求不相符，可适当调整扶持政策思路，加强财政扶持政策系统设计，采取直接补贴与物化补贴相结合方式，改变获得扶持政策就是“发补贴、上项目、拿资金”的普遍印象，加大对市场化农业生产服务组织的支持，完善基础设施建设，疏通金融融资渠道，使合作社、家庭农场等各类经营主体均可以享受。同时，制定激励与监管并重的扶持政策，以激励促发展，以监管促规范，避免只为追求政策性收益而迅速组建大量不规范合作社现象发生，引导和规范合作社发展。

　　(二)加强不同部门沟通协作，发挥扶持政策合力作用

　　从发展程度来看，相对于普通农户来讲，合作社经营规模大、资金投资大、集约化水平高，面临的经营风险高，不仅仅需要简单的农技服务，更多的是需要市场、金融、保险等多元化、专业化的综合性服务，尤其是在起步成长阶段，更需要扶持政策针对合作社发展的薄弱环节，因地制宜制定符合不同发展阶段的扶持政策，加强不同部门沟通协作，搭建政府扶持政策与合作社对接平台，将众多的“撒芝麻盐”政策或措施集于同一经营主体，充分发挥财政扶持资金的引导性、精准性和功能性，形成政策合力效应。同时，也可让合作社承担一部分政府部门不能办的任务，如技术示范、推广等，突破政府人力限制、任务工作量大的瓶颈，同时，提高合作社后续发展的能力。

　　(三)加大扶持政策落实监管与效果评价，营造合作社健康发展环境

　　政策效果好坏较大程度上取决于扶持政策落实时的监管力度，针对合作社的内部监督机制不完善、财政资金使用不规范、财务核算不清晰等问题，亟须从以下几方面加大监管力度：一是申报环节审查。项目主管部门在项目申报环节的合规性审核的基础上， 加强项目实施的可行性政策评价。二是加快建设合作社财政扶持项目数据库。为确保财政资金分配科学公正和使用规范，建议由项目主管部门牵头建立合作社财政扶持项目的数据库， 收集农业、科技、发改委等政府部门各类财政扶持项目，将其统一纳入到合作社财政支持项目数据库。三是加强项目资金使用监督管理和追踪评价。依托审计机构对各类财政扶持资金使用情况进行审计监督，并对项目实施、建后管护与成果进行评价，逐步建立实施、管护、评价的长效机制。

　　(作者单位：国务院发展研究中心信息中心)