农村集体经济审计是严肃财经法纪的有效手段，是维护集体经济秩序和农民权益，预防基层贪腐行为的重要制度安排，在规范村级财务管理，促进农村社会和谐稳定，保障农村经济健康有序发展中起到了重要作用。不久前，我们赴河北农村专题调研了该省近年来开展农村集体经济审计工作的相关情况，并集中对辛集市、迁西县等地农村审计工作开展情况进行实地探查，就当前农村审计工作实践中的好做法、新情况和存在问题予以梳理，引发了我们一些思考。

　　一、河北开展农村审计的相关情况

　　(一)常规工作有序推进。河北省在规范农村财务日常管理的同时，坚持依法依规审计，不断完善审计监督职能和操作流程，切实强化审计文书和档案管理。目前，全省统一印制了8种审计文书格式，建立了县级审计工作方案、市级备案制和审计联络员制。唐山市还将各区县审计卷宗汇编成册，形成审计案例分析，方便基层审计干部查阅，指导县乡审计工作开展。全省重点加强农村审计工作的横向拓展和纵向延伸，将审计内容由日常财务收支审计向村干部任期和离任经济责任审计、征地补偿费审计、一事一议筹资筹劳审计、财政转移支付资金审计等专项审计拓展，将审计工作重点由“查错纠弊”、查处违规违纪行为向全面落实法规制度、服务集体财务规范化管理转变，做到审计监督与服务指导并举，处理问题与规范管理并重，以审计促规范促完善，形成了每年县级农经部门审计不少于三分之一的乡镇，三年轮审一遍村级财务的工作机制，实现了以审促管，审建结合，审计一个村，规范一个村。在此基础上，依托省级农经管理网络平台，将农村财务信息纳入该平台进行实时管理，探索线上审计，及时查漏补缺，有效地推动了集体财务监管水平的提升。

　　(二)强化队伍创新举措。2013年河北省农业厅积极与省财政厅、民政厅、审计厅沟通协调，为农村审计持证人员争取到了可以“享受国家审计机关工作人员同等待遇和补贴”等政策规定。一着激活整盘棋，基层审计人员积极性高涨，审计队伍建设也逐年加强。目前，经过各级农经部门不懈努力，全省约有10%的县(市)落实了农村审计人员的相关待遇，持证人员每月可领取工作补贴200元，其他县市也积极效仿，尽力用足用好这一政策。同时省农业厅还按照《河北省农村集体经济审计证管理办法》，建立审计人员考试考核和档案管理制度，加强对农村审计人员业务指导培训的针对性，坚持每两年一审验，合格者才可上岗，目前全省已有6000多名各级农村审计人员通过了年检培训和考试考核，农村审计人员素质得到了有效提升，队伍建设不断强化。

　　二、目前农村审计出现的新情况及存在问题

　　(一)审计客体变化。“村财乡代管”在规范村级财务管理的同时，也制约了乡镇农经审计作用的发挥。会计委托代理在实际操作中，许多地方仍存在着强行代理甚至乡镇领导代行村级组织审批权的现象，村会计仅仅成了“票据传递员”，票据审批权力也多由乡镇代理中心会计甚至乡镇主管领导代行，村级民主理财小组成了摆设，集体组织日常收支是否合理、票据是否合规、合同是否合法以及账目是否真实可靠，一定程度上由代理中心和乡镇领导审核把关。审计工作甚至不需要村会计和村干部直接参与。这样一来，审计客体在一定程度上由原先的村会计、村干部变成了现在的乡镇代理会计、乡镇主管领导等，相关财务风险也由村一级升移到乡镇一级。审计客体的变化，严重制约了乡镇农经审计监督作用的发挥，代理会计既负责记账，又负责审计，既是“运动员”，又是“裁判员”，严重影响了审计的独立性。从基层情况看，很多乡镇没有专职的审计人员，为缓解人手不足，让代理会计相互间交叉审计，表面上看虽然避免了自己做账自己审计的问题，但同处一室的代理会计相互“转手”查验实则为“内部循环”，加之有些业务还是乡镇领导审批签字的，且不说审计能否发现纰漏，即使发现了问题，有时会碍于情面，也不能及时上报纠查。

　　(二)审计职能弱化。其主要表现在：一是人员经费严重不足。这些年来不少乡镇农经站被撤并，人员被分流，很多懂政策熟业务的农经人员被安排到其他岗位，而且乡镇工作都是围绕中心工作开展，哪里事情紧要，人员就往哪里集中突击，从事农村审计的人员经常被抽调干其他工作，人员流动大，队伍不稳定。村财乡代管后村级集体经济组织的账由乡镇中心代理，由于人员职数缺乏，审计工作由代理会计兼任，严重影响审计独立性。虽说个别乡镇成立了审计机构，但是这些机构与农经机构通常都是“一套人马，两块牌子”，既要按照有关规定开展审计，又要承担农民负担、土地承包管理、集体资产管理等工作，一人身兼数职，难免顾此失彼。大部分县级农经站是农业局的下属事业单位或是内设科室，人员编制少，几个人要完成全县上百个村的集体经济组织审计、村干部任期和离任经济责任审计以及群众反映强烈的信访案件的审计，工作面广量大，而审计力量有限，经费缺乏，严重制约了审计工作的开展。辛集市前几年曾专门设立了“农村集体经济审计站”，工作搞得有声有色，现在撤并了“审计站”回归县经管站下设科室，审计职能被严重削弱。迁西县农经中心被划入农业局后，编制部门撤并了农经序列，相关科室被撤销，审计力量大打折扣，15年来中心没有提拔过干部，挫伤了从业者积极性。二是缺少必要的业务培训和继续教育。各级农经部门普遍反映，目前农村审计人员业务水平普遍偏低，文化层次参差不齐，由于缺乏培训经费，农经审计人员特别是基层直接从事审计工作的人员很少有机会参加培训，知识结构老化，很难适应新形势下集体经济审计工作的要求。唐山市农业局农经处同志反映，这些年由于缺少经费，农村审计培训难以如期进行，影响了审计业务开展。三是审计结果运用不足。辛集市农经站同志反映，审计结果无法有效落实，是当前制约农经审计监督作用有效发挥的关键。由于农村审计工作起步较晚，没有建起一套运用审计结果的方式、要求、责任和考核办法等方面统一明确的规范，缺乏与纪检监察、组织人事等部门建起联动机制，加之审计结果公告制度不完善，审计结果运用效果不佳，审计提出的整改建议往往得不到有效落实，相关责任人应当承担的个人责任得不到追究，审计报告常常被束之高阁，监督作用甚微。由于缺少相应的惩处手段，难免存在审计后不问责不处理的情况，甚至一些村组在审计出现问题后交钱息事宁人了事，很难真正发挥评价鉴证作用。此外由于缺少相关的法律依据，审计中调查取证难度大，也是严重制约审计工作开展的因素之一。

　　(三)审计模式固化。其主要表现在：一是审计内容多局限于查账。调研来看，目前大部分农村审计仅仅局限在查账上，更多关注的是相关凭证是否齐全，是否存在白条入账，记账是否准确，忽略了对经济业务合理性的审计;重视资金审计和账内财务收支审计，忽略了对工程建设项目和账外债权债务的审计，且大部分多采用账面审计的办法，没能很好地将账内审计与账外审查结合起来。二是审计人员调配的限制。由于体制内人员经费不足，很多地方实行的是乡镇自审、县级抽查的审计模式，很难满足新形势下农村审计工作的要求。有基层农经站提出，希望探索乡镇交叉审计，或者由省级经管部门统一组织探索各市县区交叉互审的工作机制，这样可以大大提高审计工作的独立性和客观性，但由于经费紧张，这些设想始终未能付诸实施。三是单纯引入社会中介审计不能满足农村审计的现实要求。涿州市2015年村级换届选举中，要求对村干部任期和离任经济责任进行审计，由于时间紧任务急，农经部门人手不足，市里通过招投标争取到一笔18.1万元的财政经费聘请一会计师事务所对300多个村进行为期两个月的审计，但是审计结果出来后，群众反映审计报告看不懂，部分村对审计结果不认可，要求农经部门重新审计。主要归因：一方面，农经审计工作政策性强，会计师事务所从业人员对农村各项政策不熟悉不了解，审计成效打折扣，很难真正发挥审计的监督作用;另一方面，由于会计师事务所的审计报告有固定格式，阅读群体需具备一定的财务知识，这样的审计报告专业术语多，语句表述晦涩，农民群众难看懂，自然也就不被老百姓认同。此外，聘请社会中介审计成本高，大部分集体经济组织没能力承担这部分费用，组织成员也不愿意。从现实情况看，单纯强调引入社会中介审计，在现阶段多数农村时机尚不成熟，尚难以真正解决目前农村审计的现实问题。

　　三、相关政策建议

　　(一)明确县乡两级农村审计部门工作重点。根据不同地区农村财务管理和审计工作的现状，分别确定县乡两级农经审计部门的工作职责及工作重点。在村财自管的地区，特别是农村集体产权制度改革进行较早的地区，要明确村级集体经济组织是农村集体资产和财务管理的责任主体，乡镇人民政府(街道办事处)是村集体资产和财务管理的监管主体，建立以乡镇农经审计为主，县级经管部门加强业务指导、抽查审计，县乡互补的工作机制。在实行村财乡代管的地区，要明确以县经管部门审计为主、乡镇审计为辅的工作职责定位。建立以县级农经审计为主的工作机制，确保审计独立行使职能。在审计村集体经济组织的同时，还要加强对乡镇会计委托代理机构资金监管的审计。乡镇农经审计作为农村审计的重要补充，要将其工作重点放在前移审计关口，确保每笔经济业务合同、票据合法合规，每笔会计业务核算真实可靠，减轻县级农经审计工作量和压力，提高审计工作效率。

　　(二)加强农村审计队伍建设。一方面要加大培训教育力度，提高农经审计人员业务水平。要建立严格的持证上岗和定期考核制度，日常工作由省级农业行政主管部门组织考试考核，对合格的人员颁发审计从业资格证书，并及时跟进继续教育和从业资格证定期审验，每年对审验未通过的实行淘汰制，以提高审计从业人员素质。要强化市县农经审计人员特别是乡镇农经审计人员的业务培训，并注重会计电算化和线上审计的培训。在强化业务培训时，还须留住那些懂政策、熟业务的农经审计人员，防止出现审计人员年年训年年换的现象。另一方面，要落实农村审计工作经费和人员待遇补贴保障。努力将农村审计工作经费和审计人员待遇补贴列入同级财政预算予以保证，要积极创造条件，真正使其享受与国家审计机关工作人员同等的待遇和补贴，同时还要注意切实解决好异地审计人员的工作经费和补贴保障问题，以保持审计队伍的稳定性。

　　(三)提高农经审计的权威性。一要提高农经审计的独立性。要积极尝试探索乡镇乃至县市区交叉互审的工作机制，保证审计主体独立行使监督职能。因此，在实行村级会计委托代理的地区要明确县级农经审计的主体地位。二要建立审计结果公示、处罚和移交制度，注重审计结果运用。各地要探索建立审计结果公示制度，将审计结果最大范围公开，要与纪检、监察、组织和司法部门建立联动机制，将审计结果运用列入农村干部任用或农村经济建设等范围考虑，对违反党纪法规的要及时交由纪检部门处理，情节严重的移送司法机关依法处置。三要建立审计处理结果跟踪调查回访和落实反馈制度。加强对审计发现问题的督促整改落实，建立审计整改台账，及时了解掌握审计处理结果情况，确保查出问题得到妥善解决。

　　(四)探索多种农村审计模式。紧一是加强会计电算化管理，探索开展线上审计。目前有相当一部分村集体组织和乡镇代理中心已经实现了会计电算化，对于具备条件的地区可以探索线上审计，这样不仅能缓解审计人力不足的问题，还能实现实时审计，减轻审计人员的工作量。二是探索乡镇乃至县市区交叉审计。交叉审计能在很大程度上避免熟人社会对审计独立性的影响，保证审计事项的客观公正性，提高审计的“含金量”，从而赢得审计的权威性。三是将农经审计与社会中介审计结合运用，实现有机融合。实践表明，单纯的社会中介审计在现阶段农村还“水土不服”，不能适应农民群众对审计的客观要求，要创新审计模式，探索将社会中介审计与农经审计有机融合，取长补短，保证审计监督在实际运用中不打折扣。

　　(作者单位：农业部农村合作经济经营管理总站)