5月9日至16日，农业部“百乡万户”宁夏调查组对同心和平罗两个试点县进行了实地调研。总的看，开展农村承包土地的经营权抵押贷款，对促进农民增收、助力农业产业转型升级、拓展农村金融服务均有十分显著的作用，深受金融机构和农民群众的欢迎;试点县都做了很多有益探索，取得了丰硕成果;但在推行过程中，也出现了一些困难和问题，亟待解决。

　　一、试点工作进展顺利，成效显著

　　早在10年前，宁夏就开始了农村土地经营权抵押贷款试点。2015年，全国承包土地的经营权抵押贷款试点工作部署后，宁夏的改革力度明显加大。

　　(一)基本做法

　　2010年，同心县出台了土地承包经营权反担保贷款管理办法及实施意见。具体做法是：信贷营业网点所在乡镇的行政村成立“农户土地承包经营权流转合作社”;农户将自己所拥有的部分土地承包经营权向合作社入股成为社员;入股社员需要贷款时，选择三户已加入合作社的农户作为联保贷款保证人。同时，土地承包经营权流转合作社为贷款农户提供担保，贷款农户以其入股的土地承包经营权向合作社提供反担保，并签订协议。如果借款人违约不能偿还贷款，先由合作社或担保人偿还，再将土地经营权流转给代还贷款的人，直到借款人还清贷款，才可以重新赎回自己的土地经营权。2015年8月，《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》下发后，宁夏及时制定试点工作实施方案，今年10月将完成确权村的合同及农村土地承包经营权证书的发放工作，下半年农村产权交易中心将正式运行。

　　2011年，平罗县就开展了土地承包经营权抵押试点工作，今年又被确定为全国农村承包土地经营权和农民住房财产权贷款抵押试点县。目前，全县的农村集体土地所有权、农民土地承包经营权、农民集体荒地承包经营权、农民宅基地使用权、农民房屋所有权等五项权属的确权登记颁证工作已经完成，建立了包括实施办法、登记办法、风险防范和处置等一系列制度，组建了数字化的农村产权交易中心，还建立了农民产权评估委员会和专业评估机构，以土地经营权作抵押的无担保贷款已经开始发放。

　　(二)取得三大成效

　　一是农村信贷规模持续扩大，农民贷款难问题明显缓解。2015年，同心县成立土地经营权流转合作社37家，农户土地承包经营权反担保贷款3.77亿元，抵押土地8.2万亩，惠及1.34万农户。自2012年起，平罗县就开办了农村承包土地的经营权和农民住房财产权“两权”抵押贷款业务，累计放贷1.45万笔6.48亿元。农民发展生产有了资金支持，银行业务也得到迅速拓展，实现了“双赢”。

　　二是农村沉淀资产被盘活，推动了资源向资本转变。赋予土地承包经营权抵押贷款功能，使农民祖祖辈辈握在手中的土地资源变成了资本。进城农民可以通过流转承包土地经营权和房屋产权获取收益，还可以使用“两权”抵押获得贷款，一定程度上保证了其进城创业的资金来源。在“空心村”越来越多的情况下，平罗县积极探索农民土地和房屋产权自愿永久退出转让机制，为那些已经长期在城镇扎根落户生活有保障的“农转非”提供“资源变资产”的出路。

　　三是农业产业发展得到有力支持，促进了农民增收。2006年，同心县河西镇上河湾村贷款仅有36万元，2015年用土地经营权反担保贷款达2400万元。村民们说，现在不但春耕的困难能解决，节水灌溉、牛羊饲养等方面也有了发展资金。10年来玉米亩产从300斤提高到2300斤，养牛业从出栏不足100头发展成为年出栏5000头的养牛示范村。平罗县通过承包土地经营权流转和抵押贷款机制，促进了土地由分散经营向集约化经营转变。全县已流转土地39万亩，培育新型经营主体889个，培养新型职业农民2240名，为新型农业经营主体流转经营权抵押贷款68笔3484万元，有效缓解了规模经营生产资金不足的问题。2015年平罗县农民人均可支配收入11299.8元，高于全区平均水平2181.1元。

　　二、试点工作的基本经验

　　从调研情况看，两县有很多共同的做法和特点。

　　(一)开展好土地承包经营权确权工作是前提

　　承包土地经营权作为抵押标的物，权属必须明确，金融机构才敢放贷。同心县以“农户土地承包经营权流转合作社”为载体，农民以无争议的部分土地承包经营权向合作社入股，有效剥离了以往土地承包关系中的矛盾和纠纷，抵押贷款过程中权属明确，操作简便。平罗县承包土地经营权确权工作已经完成，农村房屋所有权确权登记接近尾声，农村其他产权的调查核实登记工作也在推进。对于村集体荒地，进行了有偿承包并确权颁证，设施农业资产、大型农机具都在开展评估登记工作。宁夏华泰农业科技发展有限公司等27个新型经营主体，已获得了设施农业用地使用证。

　　(二)建设农村产权交易平台是基础

　　功能齐备的产权交易平台可以确保金融机构在农户不能还款的情况下将抵押物及时处置和变现，打消其后顾之忧。平罗县组建了宁夏第一家农村产权交易中心，县乡两级农村产权交易平台可以免费为农民群众提供信息发布、登记备案、抵押登记、价值评估、交易鉴证等服务，运行过程日益规范化、透明化、科学化，金融机构比较认可，贷款发放的积极性有所提高。同心县的农村产权交易中心虽然还在筹建，但其建立的“农户土地承包经营权流转合作社”可以在一定范围内承担违约农户抵押的承包土地经营权流转处置职能。

　　(三)建立涉农贷款风险防范机制是保障

　　良好的风险保障机制是解决金融机构涉农贷款不敢放、不愿放的关键。同心县以政府担保基金撬动银行信贷，先后设立了扶贫产业担保基金、清真产业发展基金和中小微企业助保贷基金，总额度达8400万元，截至今年3月底，全县金融机构累计向建档立卡贫困户发放贷款4793户15438万元，持续支持贫困户发展生产。该县还引入涉农信贷保险机制，保险公司为发生意外后无还款能力的农户偿还贷款，保费为0.47%。平罗县由财政出资300万元，专门设立了农村产权抵押贷款风险防范基金。对各种因素造成的产权抵押贷款资金本息实际损失，由风险防范基金与金融机构按80%和20%的比例分担。

　　(四)培养农户的信用意识是根本

　　建立信息完备的征信体系，培养农户的信用意识，优化农村信用环境，是持续推进农村信贷改革的根本措施。同心县对信用评级高的村整体实行贷款利率优惠，将信用较好、不欠信用社旧贷的行政村推荐给政府进行贷款利息补贴，对积极还贷的农户加大授信额度。上河湾村2007年曾有农户无法按期偿还一笔8000元的贷款，“农户土地承包经营权流转合作社”及时替农户偿还，抵押的土地由偿还者种植，该村连续6年获五星级信用评级，从2006年推行土地承包经营权反担保贷款以来，贷款不良率从原来的65%下降到零。2015年以来，同心县和平罗县都推出了一种叫做“富农卡”的贷记卡，一次审批核定，最高授信额度为30万元，不收取管理费等其他费用。这种做法，极大地方便了贷款农户，也培养了农户的信用意识。

　　三、当前面临的困难和问题以及基层的建议

　　调研中，一位基层干部深有感触地说，“改革每走一步，都会遇到新问题”。两县反映的困难和问题主要有：

　　(一)土地确权遇到的矛盾多、化解难

　　一是农户私自转让土地无法确权的问题，其中既有流转给本村农户的，也有流转给外村农户的，尤其后者，受让方在本村有地无户，确权更难。二是移民搬迁土地无法确权问题，一些迁入村的土地没有划分到户，只能以村集体的名义转让给龙头企业租种;一些迁出村土地流转后原集体经济组织已经不存在，所有权权属无法确认。三是原承包农户将土地流转给企业后，企业种植枸杞办理了林权证，暂时无法确权。四是二轮土地承包后，农户私自开垦村集体的土地，难以确权。另外，地界纠纷等权属不清的问题也不少。

　　(二)抵押物评估、流转、处置机制不健全

　　试点县的农村产权交易平台建设进展情况不一，同心县的交易平台在建，抵押的承包土地经营权只能在各村“农户土地承包经营权流转合作社”内部流转，基本没有评估程序，抵偿价格由农户之间协商。平罗县虽然建立了农村土地产权价值评估机制，也发布指导价格，但仍属政府部门主导，缺乏第三方的专业化评估机构。另一个难点在于流转和处置，由于市场供求机制尚未形成，缺少抵押物流转变现的渠道，有的抵押地块撂荒近两年无人问津，复垦需要大量投入，没有人愿意接手。

　　(三)新型农业经营主体融资困难

　　农业规模化经营是大趋势，但一些经营流转土地的种植大户、养殖大户贷款难问题更加突出。受流动资金限制，大户或企业流转农户土地的租金都是一年一付，未形成事实上的稳定租赁关系，没有获取长期的承包土地经营权，难以用作抵押物进行贷款。平罗县为解决这个问题，颁发了两种证书，对普通农户颁发“土地承包经营权”证书，对规模经营者颁发“土地流转经营权”证书，金融机构则认为，“流转经营权”作为抵押物风险太大，不愿做这类业务。

　　(四)涉农贷款的风险保障能力弱

　　政府主导建立的农村土地经营权抵押融资风险基金对调动金融机构的积极性起到了一定作用，但由于地方财力有限，保障力度远远不够。平罗县涉农贷款规模已经达到6.48亿元，风险基金只有300万元，“财政兜底”捉襟见肘。同心县开展的涉农贷款保险也存在一些问题，主要是除贷款人受到意外伤害以外的其他风险，保险公司不承担责任，而且农户贷1万元，要给保险公司交47元，也是一种隐形负担。

　　针对以上问题，基层提出了不少意见和建议。综合基层反映与调查组思考，我们建议，下一步应从五个方面深化这项改革。一是积极稳妥地扩大农村产权确权范围，把荒山承包经营权、农业基础设施使用权、大型农机具等纳入确权范围，增加农民抵押贷款门类。二是要加强农村资产评估体系建设，从更高层面制定指导意见，并出台相关扶持政策，推动资产评估体系加快建设。三是完善农村产权抵押贷款的风险保障机制，加大风险基金投入，鼓励保险机构增加相关的涉农贷款保险产品，鼓励民间资金参股设立涉农融资担保公司。四是加强农村信用体系建设，逐步建立全国联网的贷款农户信用信息平台。五是探索创新对农业规模经营者的信贷支持方式，解决他们扩大生产规模后的资金难题，真正让金融的血液活化农村经济肌体，加快现代农业建设进程。

　　(作者单位：农业部畜牧业司)