佛山市位于珠江三角洲腹地，与广州共同构成“广佛都市圈”，在广东经济社会发展版图中处于领先地位。农业在GDP中的比重已经低于2%，属于典型的高度城镇化地区。

一、佛山市土地承包经营制度演变历程及特点

佛山市落实农村土地承包经营政策主要分为三个阶段：一是1978-1992年一轮承包阶段(增人增地，减人减地)。和全国大多数地区一样，佛山市当时213.6万亩农地基本均包到户，并按人口增减进行定期调整。二是1993-1997年推行农村股份合作制阶段(增人增股，减人减股)。主要做法是将“股份合作”产权模式引入农村集体所有制，以“股权证”形式体现和确定成员个人对集体资产的收益权，并对股权进行定期调整。因此，在落实二轮承包政策时，采取了股权涵盖土地承包经营权的做法，没有发放土地承包经营权证书。三是1998年至今完善农村股份合作制阶段(探索股权固化，增人不增股，减人不减股)。随着当地经济社会发展水平提高和人口的大量城镇化，股权调整频繁，“增人增股，减人减股”的制度弊端日益显现，出嫁女等流动人口权益问题成为影响社会和谐的重要因素。针对这些问题，股权固化到人、固化到户摆上了佛山市部分村组的改革日程。比如，南海市提出了“确权到户、户内共享、社内流动、长久不变”的股权固化改革思路，并已经在部分村庄进行了试点。

从农地承包经营制度的实现形式看，佛山市具有“三个并存、三个为主”的特点：一是股份合作制与分户承包制并存，但以股份合作制为主。目前全市4140个经济社中，股份合作经济社3450个，占84%;未实行股份合作的经济社690个，占16%。这些入股到股份合作经济社的农用地面积87.5万亩，占全市农用地总数的75%。二是平均分包与招标投包并存，但以招标投包为主。佛山市农地经营体制大致分为平均分包到户、平均分包到户与招标投包相结合、全部招标投包三类。其中，全部招标投包最为普遍，目前佛山市共有2331个经济社(约占2/3)的63.8万亩农地实行了全部招标投包。三是“股权到人”与“股权到户”并存，但以股权到人为主。目前佛山市共发放股权证书165.5万个，其中以个人为单位发放股权证155.5万个，占94%;以户为单位发放股权证书10万个，占6%。

二、两个农业为主和一个非农为主的股份合作社案例

我们重点对三水区芦苞镇下辖的两个以农业经营为主的村(门口布村和四洲村)和南海桂城街道下辖的一个非农经营为主的村(夏西村)进行了调查，内容包括股权设置、收益以及农地发包等。

(一)门口布村股份经济合作社

1. 农地生产经营方式演变

据村民回忆，该村农地承包经营制度演变大致如下：

1982年开始实行“大包干”，全村按人口平均承包耕地。当时村里大概有750亩耕地，250人，人均3亩地，一般为3块。他们说，那时种粮很辛苦，还要交公粮，很多人都不想种。此外，村里还有70亩鱼塘，但鱼塘不好均分，当时主要用来灌溉，养鱼只是辅助功能，收入很少。

1993年前后，为解决土地细碎化问题，开始整合土地并由本村村民均包变为招标投包。当时的价格在30元/亩左右，收入归集体统一支配，主要用于村内公共事业支出等。由于当时政策允许“田改塘”，一些村民在投包后自己投入，将水田改造为鱼塘，从事养殖业，全村共改了约200亩的鱼塘。村民介绍，当时村里很多人都在外打工，不愿意种地，村里后来以100元/亩左右的价格，对外村人发包了500多亩地。

1997年，开始搞股份合作制，并由股份合作社负责发包农地。此时整个佛山地区已经取消农业税费，种田什么都不收了。全村再次将土地统一收起来，不留口粮田，形成了每块几十亩的规模，全部公开投包，价格也从几十元到两百多元不等。此时投包的人以外地人居多，本村的只有3个人，村民李绍宁就是其中之一。他以200元/亩/年的价格，投了50亩搞鱼塘，纯利润在2000元/亩左右。由于鱼塘前期投入高，所以投包期比水田要长，一般在10年(其他大都为5年)。

2007年，到期的标段重新发包。当时全村有10个标段到期，最大的150亩，最小的20亩，其中7、8个被外地人投包。李绍宁在原有承包鱼塘的基础上又扩大10亩，达到60亩，价格1100元/亩，承包期10年，2017年到期。

2. 股权设置情况

以“户籍”为主要依据，不同年龄档次的股民所持股数不同，分为3股、2股和1股三个档次。股民资格每年核准一次，即“生添死减”，外嫁女只要户口还在本村，就参与分红。从1997年开始，该村村民就开始参与分红。目前，该村股民299人，股数651股，收入来源主要为发包鱼塘(180亩)及耕地(114亩)，2013年共分红71万元，每人平均2000多元。

(二)四洲村股份经济合作社

1.  农地生产经营方式演变

据该社负责人介绍，农地承包经营制度演变大致如下：

1983年，村里开始分田到户，按人口均分。将所有耕地分为好、中、差三类，每类地都按人口均分，每家都有。他家当时8口人，有10.5亩稻田(分5块)、6亩多旱地(分2块)、4亩竹园(分3块)。

1992年，村里开始集中土地大面积改鱼塘，由本村村民竞包，不再均包。价格在50元/亩/年，租金主要用于村集体的开支。

1997年，村里搞股份合作，由经济社统一投包农地。由于耕地大都改成鱼塘，主要是将鱼塘投包给村民。

2003年，鱼塘承包期满重新投包给本村村民。租金由当时的几十元一亩，上涨到200元一亩。此时，有一些复垦地开始有人大面积承包，主要是外地人。今年，村里有面积分别为530亩、210亩、30亩、75亩的4片标段投包出去。

2. 股权设置情况

主要以“户籍”为依据认定股民，每人所持股数按年龄划档，分为10股(50岁以上)、8股(16—50岁)、6股(16岁以下)。外嫁女只要户口未迁出，就参与分红，去世人口从第二年起不再给予分红。目前，四洲村主要收入来源是发包鱼塘(693亩)及耕地(952亩)。2013年分红金额共85.8万元，股数4290股，每股200元。

(三)夏西村股份经济合作社

1. 农地生产经营方式演变

1984年，夏西村分田到户，成为南海实行家庭联产承包责任制最晚的村。当时耕地人均1.3亩，禾田人均0.8亩。

1992年，夏西村把分田到户的土地重新集中起来，由村小组进行整理和出租，统一对外发包，获取的租金等在年终根据股份合作前责任田的多少进行分红。

1994年，夏西村开始以股份制代替土地承包责任制，具体做法是土地入股，推行以村小组为单位的股份合作制。由于地处广佛都市圈核心，夏西村的二三产业发展迅速，大量农地被征用或用于非农产业，目前已基本无农业用地。

2. 股权设置情况

夏西村已经有过三次股权调整。第一次在1994年，以户籍为基础，以年龄段为依据自然配给，并增人增股，减人减股。

第二次在1999年，把股权设置为资源股和物业股。资源股以集体土地折股，不作价，不退股，实行按农业户口无偿配给，每人2分地，每分地作0.1股。物业股以集体经营性资产价值量化折股。

第三次是2006年推行“土地折价、优化股权、出资购股、动态管理”的改革，一是集体所有的土地按每亩10万元的标准折价入账，计入总股本。二是把资源股和物业股两种股权合二为一，统一股权，取消对新增成员的无偿配股，一律实行自愿、有偿购股。三是为保护原始股东的经济利益，对在册股东的股权数量实行固化，股东的股权数量不再按照年龄段升档购股。

目前，正在酝酿股权“固化到户、长久不变”的改革。

三、几点分析与思考

(一)佛山农地股份合作的演变历程表明，在不同的经济社会发展阶段承包经营制度需要不同的实现形式

上世纪90年代以前，农村劳动力未大量转移，农业收入比重大，农地的就业、社会保障功能强，此时实行农地均包，并定期“增人增地、减人减地”，主要是为了体现公平原则，使每个人都能吃饱饭。上世纪90年代以后，农村劳动力快速转移，农业收入比重大幅降低，农地就业功能基本消失，社保功能有所减弱，此时实行农地股份合作、招标竞包，并定期“增人增股、减人减股”，既有利于实现规模经营，体现效率原则，也考虑人口增减因素，兼顾公平原则。近些年来，在当地一些基本完成城镇化进程的村庄，农地的就业、社保功能都已基本消失，但财产功能增强，“增人增股、减人减股”制度无法解决流动人口追求高价值股权的矛盾和挑战，迫使这些地方开始探索将股份确权到户、长久不变，彻底消除承包地社保功能。可以说，佛山市20多年来的实践，从历史的纵向角度，向我们展现了农地承包经营制度在不同经济发展水平下的演变路径。

同时，佛山市辖区内同时存在股份合作制与分包到户制、平均分包与招标投包、股权到人与股权到户、股权定期调整与股权固定不变等多种形式，这从空间的横向角度说明，农地承包经营制度可以有多种实现形式，它们并无优劣之分，关键在于是否适应当地经济社会发展水平，是否尊重农民群众的意愿，是否有利于保护和发展农民的土地权益，是否有利于提高土地利用效率发展现代农业。

(二)从实践情况看，佛山市实行农地股份合作有特殊的前提条件

一是当地二三产业发达，农民大量转移至非农领域并有较高的收入，农地的社会保障功能大大减弱。1993年开展农地股份合作时，南海区农村劳动力已有78%进入非农产业，农民对土地的依赖性大大降低，土地被当作“破棉袄”，不想穿但也舍不得扔。随着非农就业机会的增多以及收入水平的提高，当地农民确定承包地具体位置的意愿越来越低，有的说：“现在人人都在厂里上班，就算确了那点地谁还会真的自己去种?”也就是说，他们越来越不重视承包地的生产资料和就业功能，而更关注其财产权利功能，即承包地可以给自己带来多少收益。而实行农地股份合作后规模化出租带来的收益，明显高于农户自己粗放经营。而对于农村劳动力尚未充分转移的农业地区，承包地仍然是多数农民的重要谋生手段，他们更看重承包地的生产资料和就业功能，更愿意把承包地的具体位置确清楚。在这些地区开展农地股份合作，就更需要尊重农民的意愿。

二是当地人均农地面积少、地块细碎，需要通过股份合作发展规模经营。人多地少是珠三角地区的普遍情况，从整个佛山来看，开展土地股份合作时人均农地面积不到1亩，而且地块分散。在这种“先天不足”的情况下，当地农民更容易接受通过股份合作的形式将农地集中起来，发展规模经营获得更好的经济效益。而在人均农地面积大、务农收入较高的地区，如果农户自家经营就比较容易地达到适度规模，他们接受“股份合作”模式的意愿就可能不会很高。

三是当地城市群集，农民转移就业离土不离乡，有利于股份合作制的正常运行。从佛山的实践看，实行农地股份合作后，需要农户积极参与土地的定期招标出租、年终核算分红等民主决策过程。这在经济发达、农民普通就地市民化的珠三角地区比较可行，农民不需要支付多少交通、误工成本，就可以行使好自己的权利。而对于远离城市的农业地区，多数农民是离乡、离县，甚至是离省外出打工，许多是常年不能回家，想让他们参与股份合作组织的运作和决策，监督可能存在的“败德”行为，就需要付出较高的成本。

(三)与确地到户的分户承包经营制相比，农地股份合作制有利有弊

好处：一是有利于规模经营的快速形成。我们调查的两个农业村在实行股份合作制后，都将分散的农地进行了集中整理，形成不同规模的标段进行投包。如四洲村目前投包的4片标段，面积小的30亩，大的530亩。而如果“确地到户”，由单个农户作为市场主体进行一家一户的自发流转，既需要较长的谈判时间，也难以集中连片，且容易产生“插花地”。

二是有助于强化集体经济组织功能。佛山市普遍成立了以村民小组为单位的股份经济合作社，由其负责农地及其他物业的招标投包等集体资产管理事务。在农地投包过程中，集体出面可以有更强的组织协调和谈判议价能力，更好地为股民争取利益。当地干部说，门口布村和四洲村目前鱼塘的租金一般在500-600元/亩/年，如果不实行农地股份合作，由农民个体自行流转，可能只有200-300元。

不好之处：一是农民土地承包经营权的行使受到限制。如果确权确地，承包地如何经营，是自己种还是租出去，农户可以自己说了算。实行股份合作制后，农民不再直接决定承包地的经营方式，而只是拥有价值形态的股份，并且不知道这块地具体在哪儿。这种建立在虚拟股份之上的债权性质的保障，与建立在实际控制之上的用益物权性质的保障相比，具有较大差别。实质上，搞股份合作制后，农民已经把部分权利集中让渡给合作组织，其土地承包经营权的行使受到了更多的限制。

二是在监管不严的情况下农地股份合作更容易导致耕地非农化。诚然，耕地非农化带来的巨额增值收益，对各种主体都有一种难以抗拒的诱惑。但如果是确地到户，单个农户违法搞非农建设的能力不会太强。而许多地方的实践说明，实行股份合作后，集体行动的能力增强，集体搞违法非农建设的能力也同样增强。据了解，2012年，佛山市农地面积比1990年代搞二轮承包时减少61.3万亩，下降35%;完全没有农地的股份合作社达641个，占15%。

(作者单位：农业部经管司、农业部贸促中心)

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