今年5月，《南方农村报》的一则报道引起了社会广泛关注：去年，广东省四会市农业局下发了一个文件，要求村委会把经济合作社(简称经济社)的公章统一收回，以后经济社要盖章，须先经过村委会的批准同意。在石狗镇石狗村圩尾经济社，此举招致部分村民不满。圩尾经济社社长李灶荣认为，经济社的公章交由村委会统一保管不妥，“要管好村小组没错，但谁能保证村委会干部不乱盖章?”个别村民也认为，公章是村小组干部行使权利的象征,由村委会保管经济社的公章,村小组就没有完整的自治权。相关律师指出，村委会与村民小组集体经济组织是完全独立、不同性质的主体，他们之间也没有任何法律关系，村委会管理组级集体经济组织的印章没有任何法律依据，也没有任何道理。

为弄清事件的前因后果，记者日前赶赴广东四会市石狗镇石狗村，就事件的始末原委进行了调查采访。

收回有因：组级资产监管空白，上访量逐年增加

在石狗镇石狗村的村委会办公室里，记者见到了村经联社社长张桂泉。据张桂泉介绍，村里之所以收回辖下37个经济社的公章，完全是按照市农业局文件精神执行的。

对于张桂泉口中的这个文件，四会市农业局方面表示，去年5月，确实下发过一份名为《关于规范我市村集体经济组织银行存款账户及有关事项管理的通知》(四农字[2015]138号)的文件。文件要求：“银行存款印鉴实行出纳和村报账员(会计员)分开保管制度，严禁一人保管支付款项所需的全部印章。村经济合作社(村小组)的印章由村委会安排专人保管，含村经济合作社组织证明书、代码证、开户银行许可证、公章、印鉴等资料。”

“公章交给经联社后，经济社开展经济活动就要多一道手续，接受经联社的监督了。”张桂泉解释说。

四会缘何下发这样一个文件，作出这样的规定?该市农业局局长陈世东告诉记者，近些年由于组级集体资产监管处于真空地带，一些贪腐现象不断出现，造成农村集体资产流失，由此引发的群众上访案件也逐渐增多，严重影响了农村社会的稳定。市农业局此举完全是从进一步规范当地农村集体经济组织的货币资金监管、确保集体资金安全完整、促进农村社会和谐稳定的大局出发。

据肇庆市农业局农经组织科科长吴松介绍，圩尾经济社早前就因监管漏洞，出现过经济社干部在2006—2014年期间利用管理村集体资金的便利，用个人账户存取集体资金，涉嫌挪用村集体资金的现象。2015年12月，圩尾经济社20多户村民代表向石狗镇政府反映现任村干部存在“未经村民集体表决同意，私自使用村集体资金”的情况，要求镇政府介入调查并封存集体银行账户。经镇政府调查，发现现任社长等人自2014年上任以来存在较多餐饮、汽油等开支票据报销手续不完善不规范的情况。

之所以会出现这种情况，几位村民纷纷反映，以前，组里的事基本都是几个干部说了算，涉及收支的具体事项，组员们大多不清楚。“虽说社长是我们选上来的，我们也希望他们能带领大家发家致富，但是有的干部上来后就完全成了他的天下了，他选配自己的亲戚朋友作村组代表，以后就是一个利益小圈子，我们就算想发表意见也没用了。”有村民无奈地说。

石狗村组级集体资产管理现状并非个案，相关专家指出，全国类似的情况并非少数。对于四会此举引起的争议，陈世东说，强化对组级集体资产的监管很有必要，现在最关键的是要进一步完善民主程序，加大宣传力度，让群众理解并自愿配合支持这项工作。

据了解，对村委会代管经济社公章持反对意见的村民，很重要的一个原因是怕“村委会会乱用经济社公章”。对此，张桂泉澄清说，公章由经联社统一保管后，“经济社有大额的开支、大宗资源发包要上报给村里，村里要先走一些审核程序，没有问题再予盖章，”他进一步强调说，“我们只是代为保管，在涉及大额开支及资源发包方面，我们能提供一些指导审核服务，能帮着把把关。”

采访中，张桂泉还告诉记者，石狗村37个经济社将公章交给经联社统一保管，“都是自愿的，并不存在强行收回。”目前，石狗经济联合社(村委会)安排村会计员陈成球做公章保管员，并按要求建立了公章使用登记制度，备有使用登记本。日常严格按照制度执行，只要是符合规定的，都在登记后正常使用。

“把公章交给村里统一保管是好事，我们也相信村委会，这样一来，能消除成员对我们的许多误解，我们工作起来压力也小多了!”新围塘经济社社长巫发良说，接到文件通知后，他就自愿将公章交给了村里。巫发良表示，从上交公章至今，没有出现过经联社不让经济社盖章的情况，也并没有妨碍经济社正常的生产经营活动。

根本原因：集体经济组织与行政组织概念有待厘清

对于四会的做法，吴松认为“并非没有依据”。

吴松所说的依据，其中一个是《广东省农村集体经济组织管理规定》(广东人民政府令第189号),其中第四条规定：农村集体经济组织在乡(镇)、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。第五条：各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。另外一个是广东省财政厅、广东省监察厅发布的《关于进一步加强和完善村级会计委托代理服务工作的通知》(粤财农管[2014]4号)，其中对规范票据和资金管理有明确要求：在银行预留的印鉴要由会计代理服务机构和集体经济组织分别保管。村经济合作社的公章是银行开户印鉴之一，必须要规范管理。

广东省农业厅农村集体资产管理处的吴定科长进一步指出，之所以被误认为侵犯组级成员自治权，乃是对当前农村行政组织与集体经济组织的概念混淆所致。“长期以来，很多地区混淆了村委会与集体经济组织的定位和管理职责功能，以村委会代替集体经济组织社委会(理事会)，再加之中央层面上没有农村集体经济组织相关法出台，农村集体经济组织被边沿化，农村集体经济都被加上‘村集体’，以村代行农村集体经济组织的职能普遍存在，由于长期代行已形成固有观念，甚至从事农经工作的同行也被潜移默化。实际上，村(居)民委员会与农村集体经济组织两者是不同性质的基层组织，一个是自治组织，一个是经济组织，对其职责定位理解不清，必然引起不同的理解和争议。”吴定说。

四会此举引起的争议，也进一步折射出我国农村集体资产财务管理中的一个薄弱地带：组级农村集体资产怎么监管?

记者通过多方采访发现，目前，多数地方村一级财务实现了会计委托代理，但是组一级作为独立的经济主体，基本上还是实行自主管理，监管手段比较缺乏，重大事项基本由几个干部说了算，民主管理几乎无从谈起。特别是随着农村集体经济的发展，尤其是城郊村、城中村，近年来随着城镇化进程的加快，土地价值逐步攀升，组级集体资产总量大幅增加，与此相伴的即是村组干部贪腐现象开始出现，从而引发群众大量上访。

组级集体资产的监督管理日益引起四会的重视。据肇庆市农业局相关负责人介绍，四会市早在2006年就按当时省委、省政府的工作部署全面实行了农村会计委托代理，目前四会市所有1401个经联社(村委会级)会计账全部由乡镇(街道)农村会计服务中心代理核算，8264个经济社(村民小组级)委托经联社或乡镇实行代理核算，占全市总数的41.3%。

四会市农业局农财办主任卢建明说，公章使用制度作为财务会计管理中的一个重要部分，四会市的端州区、鼎湖区早在上世纪90年代就建立了相似的村集体经济组织内部制约机制，加强公章保管，群众也比较支持，收效也比较好。一些地方在推进工作过程中采取的方式方法值得借鉴。

在四会市东城街道的沙头社区，“组账村代管”的模式已经实行了三四年，并深为社员认同和支持。作为这一管理模式的践行者，党支部书记吴秋良亲历了社员态度转变的全过程。

“我到经济社挨个做工作，跟大家讲这么搞的好处，并组织开会表决，25个经济社中，23个社的社员都签名同意把公章和账交给联社代管，只有2个经济社社员起初不理解。”吴秋良回忆说。让他欣慰的是，“组账村代管”的推行，确实解决了集体资源发包、租金收取管理等方面的一些混乱问题，让其他2个经济社看到了实实在在的好处，不到一年时间，就自愿把公章和账交给了社区管理。

四会的做法在全国并非孤例。之所以出现争议，有关人士认为，当前，由于农村集体经济组织法律缺失，相关的监管措施不明确，各地基本是摸着石头过河，根据实际出台了一些地方性法规政策，但要保证权威性，还需要进一步加强顶层设计。