当前农业面临着农村人口向城镇转移，农村劳动力特别是青壮年劳动力向非农产业大量转移，单纯的种植业在社会生产中的比较效益有所下滑。进一步深化农村改革，创新农业发展方式已经成为农民十分关心的问题。在2015年的土地确权颁证工作中，笔者同村组干部和农民群众有了更为广泛、深入的接触，就他们十分关心的一些问题专门作了调查，现就调查情况浅谈一些思考建议。

　　当前农民关注的几个问题

　　承包经营集体土地户数多，户均面积小，田块多，不利于农业规模化、集约化发展。不少地方人均耕地不足1亩，而且每个承包户不止一块地，少则2-3块地，多则5-8块地。还有相当部分农田处在山区、丘陵、河网地带，土地高低不平，零碎分散，不利于现代大型农机具展开作业，也影响土地连片大块流转。因此，整合土地资源显得十分迫切和需要。

　　种田收入少，农村难以留住青壮年劳动力。大量农村青壮年劳动力外出打工，不少耕地仅维持较低水平的产出。笔者就劳动力和农户收入变化等作了随机抽样调查。从三个村民组共66户农户情况看，农业收入在家庭收入中的比重从1997年的21.8%降至2014年的11.2%，下降了10.6个百分点。从大宗农作物的成本、产出、收益看，种一亩粮食的全年纯收入仅600元左右，还没有一个泥瓦工一个星期的工资多。更为严峻的是，目前在家种地的以老人和妇女为主。

　　农业生产成本快速攀升，主要粮油价格长期低迷。近年来，种子、农药、化肥的价格一直在上涨，人工成本的较快上升也直接抬高了农机作业、防病治虫、灌溉管理等服务收费。一些地方还出现了过程性的粮油虚假过剩假象，导致农民卖粮油难。

　　人口与劳力变化长期累积，稳定与调整之间受到考量。笔者对随机抽样调查的三个村民小组的户口、人口、劳动力及户地关系、人地关系变化作了分析：一是户口情况:1997年二轮土地承包时，三个村民组79户，2014年66户，减少了13户，其中死亡绝户11户，死亡绝户占二轮承包总户数的13.9%;全家迁出2户。死亡绝户中(承包前父母与子女已分开立户)有10户的土地由子女或亲朋好友耕种。二是人口情况:1997年226人，2014年末201人，期间出生30人，死亡37人，迁进14人，迁出32人，人口变动较大。三是劳动力情况:1997年128人，占总人口56.6%，2014年64人，占总人口31.8%，下降24.8%。在家的64人中大多数为老人和子女，按2014年承包户计算，户均不到1人。四是承包人情况：2014年66户承包户中，70岁以上22户，占33.3%。到二轮承包期满，绝大多数原签字承包人已80多岁。从上述数据可以看出，1997年二轮承包18年来，农村土地承包经营户的户口、人口、务农劳动力变化较大。今后一段时期，一批批从学校毕业的青年人直接在外地就业，不少人会选择在城里购房结婚成家，老一代农民逐渐老去。农村的户地、人地关系还将继续发生较大变化。

　　涉农补贴在不少地区成了普惠制度。一些地方不按相关品种的当年实种面积计算补贴。种多种少、产多产少都得到一样的补贴。这种做法虽省力却违背了国家涉农补贴的初衷，农民种植粮油品种的生产积极性被人为弱化。有些农户已将承包土地流转出去，但仍然享受着国家和地方政府的粮油生产补贴，而流入土地的真正种植户不仅享受不到国家和地方政府的粮油补贴，每年还要支付给流转出土地农户的土地流转费。这样下去势必影响种植大户的积极性。

　　土地流转成本逐年增高。就目前看每亩1000元左右的土地流转费相当于种植大宗农产品的纯收益，这就造成了种植大户的成本压力。近些年报刊、广播、电视上经常报道土地流转的成功经验，如果去实地看，帮助算算账，便不难明白，大部分流转户是种植高收益品种，种粮大户靠的是国家和政府的重点扶持和补助。

　　需要健全和完善涉农法律法规。一是对农村土地所有权、承包权、经营权三权分离后涉及各自权、责、利、业务、时限、风险承担、收益分配关系的法律界定和法律解释。例如，通过合法手续流入土地经营权的种植大户，要用流转的经营权抵押贷款，是否事先要征得原土地承包人的同意。如不需要，一旦出现违约，第三方要求执法怎么界定权属?如需经土地承包人同意，责任怎么分担?又如，农户有意转让自己承包经营的土地，同村集体经济组织关系怎么处理，利益怎么分配，时限怎么确定。二是户籍制度改革后，没有城镇户口、农村户口之分。依据什么界定村经济合作社成员?不少承包土地农户承包人在农村，子女的户口居住地不在农村，而其家庭并没有传统意义及法律意义上的财产分家，承包人死亡后，其子女是否有继承权，资格怎么认定?与《村民委员会组织法》中所界定的资格怎么调整?三是土地承包人及土地经营权人享受土地补贴、粮食补贴的收益权应有明确规定。

　　思考与建议

　　稳定为前提，调整要适时。土地二轮承包期满，要在大稳定的前提下，对户地承包关系进行梳理，审慎地制订必要的调整方案。一是死亡绝户的原承包农户，集体应依法收回其承包经营的土地。如果已经分户的子女有继承要求，要经该村民小组集体讨论决定是否准许。如果准许应重新签订土地承包经营合同。二是对五保户和分散五保户由集体收回承包的土地。三是对全家迁入城市，转为城镇户口，并已享受城镇居民医疗、养老等福利待遇的，待原承包户承包期满后由村集体收回其在农村的承包土地。老宅仍在农村的，允许保留宅基地及宅基地周围的零星土地。四是村集体收回的土地，可由村经济合作社交由原生产队(村民小组)讨论，制定分配承包方案。优先发包给新增人口，也可由集体发包给有意经营家庭农场的原村民小组农户。五是对抛荒一年以上的承包农户，集体应动员其退出或流转出承包地。

　　政策要稳妥，调整要适度。上述几种现象由集体收回的土地，按收回多少补多少的原则进行适度调补。理由有：一是现有承包户对土地投入不同，补损难。二是土地流转出去后地貌发生了变化，评估难。例如土地上修了路，盖了厂房或建了生态园。三是对现有的农民专业合作组织、股份制农业企业都将产生不利影响。如果按现有户口、人口重新分配承包地，许多人会更看重土地的市场价格和今后的溢价。现在很难杜绝少数地方、少数干部、少数商人以地位、权利、金钱来干扰土地的再分配承包，很难避免一些地方政府借机圈地、留地。这势必会引起群众的不满。

　　严格控制农药、化肥乱涨价，农机服务乱收费，切实帮助农民降低生产成本。要加大力度查验企业真实的生产成本，审定企业合理的利润空间，严控相关企业通过乱涨价刮民财。运用税收政策制衡农用物资乱涨价，通过减免、返还等方法支持企业让利于民。农机具购置补贴同农机作业收费挂钩，由县区为单位，制订当地农机农田作业收费指导价，对不遵守指导价规定自行乱涨价的，政府有权酌情收回部分或全部补贴。

　　发展多种形式农民专业合作组织。在农民专业合作组织建设上，地方政府和农业服务部门要做好辅导、引导、服务工作，不能包办代替。有些统计部门数据失实，只统计增多，今年新办了多少专业合作组织，比去年增长多少。而农民需要学到的是实实在在的成功或失败的经验之谈。

　　增设耕地资源保护补贴，优化耕地良性生态。增加对大宗农产品的生产补贴。坚持以签订种植合同规范补贴行为。合同一定3-5年，合同要明确补贴额度、给付方式、违约处罚等要素。有序放开工商资本对农业项目的投资。项目的补贴标准不得高于本地农户同样项目标准，严防少数动机不良的人借机圈地，损害农民利益，侵吞国家和地方政府补贴。农机补贴也要以合同形式明确责权利，特别要明确农机服务必须满足本地农户服务需求的前提下才可外出作业。对土地流转价格，应进行必要的行政干预。以地级市为区域制订地区土地流转指导价，引导土地向种田能手，粮油种植大户集中，可按指导价的40%-60%补贴给流入土地农户，同一农户政府给予的粮油补贴不可叠加。

　　(作者单位：江苏省南通市通州区东社镇经管站)

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