中国农村网 > 第十一期

创新政府购买农业公益性服务机制 探索农业社会化服务的有效实现形式

2015-11-16 10:48:29       来源:中国农村网    作者:金文成

  

  一、深刻领会政府购买农业公益性服务机制创新试点工作的重要意义

  实行政府向社会力量购买服务,是国务院贯彻落实党的十八大“改进政府提供服务方式”要求作出的重大部署。开展政府向经营性服务组织购买农业公益性服务,是政府向社会力量购买服务在农业领域的一个重要尝试。各试点单位是第一批敢“吃螃蟹”的人,做好试点工作,探索形成可复制、可推广的经验,对于推动政府职能转变、发展农业社会化服务、加快现代农业建设都具有重要意义。

  首先,这是推进政府职能转变的紧迫需要。在经济管理方面,政府的职能,也即行政职能,主要有三大项:宏观调控、提供公共产品和服务、市场监管。现在,我国经济规模已居世界第二,经济活动日趋复杂多样,“全能政府”已不现实。在微观领域上管得过多、过死的问题已十分突出,严重制约了我国经济发展的活力。全面深化改革,加快政府职能转变刻不容缓。党的十八届三中全会作出重大决定,要求处理好政府与市场的关系,既要发挥市场在资源配置中的决定作用,又要发挥好政府的职能作用。政府干什么,主要是加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施,加强市场活动的监管,加强各类公共服务的提供。凡属于事务性的管理服务,原则上都要引入市场机制,通过合同、委托等方式向社会购买。这就是政府购买服务,意在发挥市场机制作用,把政府直接向社会提供的一部分公共服务事项,按照一定方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。这就把政府从繁琐的事务性管理中解放出来,减少对微观领域的过度干预,促进其正确履行政府应当履行的职能。这是政府公共服务供给方式和实现方式的重大变革。这一变革将成为新常态下撬动我国经济持续稳定增长的杠杆,进一步放活市场各要素,激发我国经济发展的活力。目前,深行政管理体制改革正向深入推进,事业单位分类改革取得积极进展。开展试点,是推动农业公共服务方式变革的重大举措,是深化农业事业单位分类改革的重要内容,也是推动政府转变职能、建设服务型政府的有益尝试。

  其次,这是发展现代农业服务业的紧迫需要。服务业发展水平是评价一个国家现代化程度的重要标志。发达的农业社会化服务是现代农业的重要标志,而发达的农业生产性服务是现代农业的制高点。受人多地少基本国情制约,我国小规模、分散经营的承包农户是数量最庞大的农业生产主体,在相当长的时期内家庭经营仍是农业生产的基本力量。把家庭经营引导到现代农业发展轨道,最成功和最有效的办法就是发展农业社会化服务。构建新型农业经营体系,关键还是要发挥农业社会化服务的支撑作用。当前,我国农业还带有明显的传统农业特点,农业服务业发展严重滞后,特别是农业经营性服务组织发展缓慢。这既是我国农业的“短板”,也是我国农业最具潜力的“蓝海”。适应全面深化农村改革的新要求,要在稳定和加强基层农业技术推广等公益性服务机构管理的同时,大力培育农业经营性服务组织,大力发展农业生产性服务,抓紧健全覆盖全程、综合配套、便捷高效的新型农业社会化服务体系。开展试点,就是探索农业公益性服务通过市场化机制供给的有效实现方式,为加快形成主体多元、形式多样、竞争充分的农业社会化服务格局提供宝贵经验。

  第三,这是贯彻落实中央要求的重大行动。采取政府购买方式支持符合条件的经营性服务组织承担农业公益性服务,是中央的明确要求。为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,2013年国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发【2013】96号),对推进政府向社会力量购买服务工作进行了部署。2014年和2015年中央1号文件明确要求“采取购买服务等方式,鼓励和引导社会力量参与公益性服务”。2014年中办发【2014】61号文件明确提出,“开展政府购买农业公益性服务试点,鼓励向经营性服务组织购买易监管、可量化的公益性服务。”农业部高度重视,部领导明确要求抓紧形成可复制、可推广的经验。可以预见,伴随试点的深入,农业服务领域一个“大众创业、万众创新”的时代即将到来。我们要牢牢把握和深刻领会中央要求,把好政策落实好、执行好,扎扎实实做好试点试验,为推进政府职能转变、发展现代农业打好基础。

  二、准确把握试点工作的总体要求

  对试点工作,农业部办公厅今年4月下发的《关于开展政府向经营性服务组织购买农业公益性服务机制创新试点工作的通知》(农办经【2015】12号)已有明确要求,刚刚下发的试点批复(农办经【2015】22号)又作了进一步强调。这是我们开展试点工作的基本遵循,要深刻理解、准确把握、结合实际、全面落实。

  一是把握一个方向。主攻方向就是要创新农业公益性服务的供给机制和实现方式,进一步放开农业公益性服务的市场准入,调动社会力量参与农业公益性服务的积极性,扩大农业公益性服务的供给能力,努力为广大农民群众提供优质、高效、便捷的公益服务。要看到改革大潮不可阻挡,中央明确要求今后凡是社会能办好的,尽可能交给社会力量承担。基层农业技术推广机构是政府开展农业公益性服务的主力,在加强自身建设、提升服务能力和水平的同时,也要积极参与和推动政府购买服务机制创新,将适合经营性服务组织承担的公益性服务项目放出去,集中力量办好自己的事。

  二是突出一个重点。要坚持问题导向,重点是支持符合条件的经营性服务组织承担农业公益性服务,解决当地农业生产经营主体特别是一家一户的家庭经营办不了、办不好、办了不合算的服务需求难题,尤其是农业生产性服务难题,争取在关键生产环节、关键生产领域实现农业公益性服务供给机制的新突破。比如:统防统治、一喷三防、集中育秧、机插机收、深松深耕、统一供种、粮食烘干、农资供应、疫病防治等。这些服务,都需要发挥政府的主导作用,动员和组织社会力量参与,在行业内部或者更大的空间范围内实现规模化的农业公益性服务,提升农业社会化服务水平。

  三是达成一个目标。从全国而言,总的目标是争取在五年时间内,建立比较完善的政府向经营性服务组织购买农业公益性服务制度,形成政府主导、社会参与、主体多元、形式多样、竞争充分的农业公益性服务供给体系,显著提高农业公益性服务的质量和水平。当前,要围绕建立政府向经营性服务组织购买农业公益性服务机制,研究制定政府购买农业公益性服务的指导性目录,建立健全购买服务的标准合同、规范程序和监管机制。我们选择局部地区开展试点,主要是积累经验;取得经验后拟考虑扩大试点范围,初步建立政府购买农业公益性服务制度;再适时全面推开,建立比较完善的政府购买农业公益性服务制度体系。

  四是形成一批经验。主要是形成一批可复制、可推广的经验。要围绕创新政府购买农业公益性服务机制,不断探索和积累经验。在服务内容方面,按照可量化、易监管的要求,着重探索能够实行政府购买农业公益性服务的种类、内容和有效的购买方式方法,形成政府购买农业公益性服务的指导性目录;探索对受益面大、收益低、期限长的服务性基础设施的支持方式,增强购买服务的针对性和有效性。在承担主体方面,大力培育专业服务公司、农民合作社、专业服务队、动物诊疗机构等经营性服务组织,鼓励和支持其承担农业公益性服务,探索建立资质标准、服务质量要求等操作规范。在购买机制方面,按照公开、公平、公正原则,探索建立科学、有效、实用、便利的购买程序、购买方式、评价指标和绩效考评体系,确保服务数量、质量和效果。在规范管理方面,探索建立政府购买服务的具体程序、补贴标准、规范协议、验收方式、补贴支付、监管机构、监管方式等一系列操作规范。

  除此之外,试点单位还要严格执行财经纪律,加强财务管理,确保财政资金规范管理、安全使用和提高效益。

  三、积极推进试点工作取得实效

  今年我们只选择了部分省(区)开展试点,共有9个省(区)24个县(区、市)申报了试点任务。从申报情况看,试点县党委政府和相关省(区)农业部门都很重视,成立了由政府主管或者主要领导牵头的领导小组,形成了多部门分工协作、密切配合的工作机制;围绕通知明确的6大类19项公益性服务,申报了28项购买服务内容,涵盖种植业、畜牧业、林业及植物保护、动物防疫、农机作业、农资供应、污染治理和农村经营管理等方面;不少地方制定了购买服务的程序和办法,明确了服务标准和要求,建立了考核评价制度;试点单位不等不靠,积极主动筹措试点资金,有的整合当地财政支出,有的与全程社会化服务试点等项目结合,保证了试点工作顺利进行。这是值得充分肯定的。同时,也有些情况需要予以注意。比如:把支持基层农业技术推广机构开展的农技服务误解为政府购买农业公益性服务,把支持新型农业经营主体的发展都算为政府购买服务,简单地将财政资金用于购买货物、工程等的物化补贴;虽然有了政府购买农业公益性服务,但没有建立相应的制度规范等。日前,我们下发了试点批复,下一步就是要抓好落实。

  一要领导高度重视。开展政府购买农业公益性服务机制创新试点,是关系农业行政管理方式变革的一件大事。其未来的制度构建,涉及各级政府农业行政机关和事业单位的职能转变,涉及农业公益性服务供给机制和实现方式的调整,必须予以高度重视。试点地方政府要把试点列入深化农村改革的重要事项,纳入党委和政府重要工作议程,积极稳妥地推进试点工作,确保取得实效。农业部门要做好牵头组织工作,主要领导要亲自过问,分管领导要狠抓落实;要把试点任务纳入绩效管理,加强与有关部门的沟通协调,形成推动试点工作的合力。省级农业部门要把试点工作作为新时期推进农业发展方式转变、构建现代农业经营体系和新型农业社会化服务体系的一项重要工作,摆上重要议程,加强工作指导,把握试点进程,推动解决试点中遇到的困难和问题。

  二要聚焦机制创新。开展政府购买农业公益性服务机制创新试点,着眼点要放在农业公益性服务供给机制创新上,放在农业公益性服务实现方式创新上,放在政府农业公益性服务制度和体系建设上,不宜简单地把财政资金用于购买货物、工程等的物化补贴。属于政府的公共服务和公益性服务,不宜通过市场化方式提供的,不仅不能放,而且还要集中力量予以加强。而适合采取市场化方式提供、经营性服务组织能够承担的,都要放下去,逐步纳入试点内容。放,也不是一放了之,还要加强监管,确保公益性服务放得下,经营性组织接得住。

  三要强化规范管理。财政部、民政部、国家工商总局去年联合下发了《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综【2014】96号),这是当前政府向社会力量购买服务活动暂行的基本规范,也要作为我们规范政府购买农业公益性服务的重要依据。按照这个暂行办法,结合农业农村实际和当地农业发展状况,要着重从四个方面加强规范管理。一是承接主体选择上,要有明确的资质要求和具体条件,并结合购买服务内容的具体需求确定。既包括依法设立的社会组织,也包括依法设立的企业、组织等社会力量。承接主体重点是选择农业公益事业单位改革后形成的公益二类事业单位和经营性企业等组织,选择具备一定资质要求的专业服务公司、农民合作社、专业服务队、龙头企业、动物诊疗机构等农业经营性服务组织。二是购买内容上,在农业科研与技术推广服务、农业行政管理和协调服务、农业调查研究和社会管理性服务等领域,凡是适宜由农业经营性服务组织承担的农业公益性服务,都应当纳入政府购买服务的指导性目录,凡是纳入目录的都要实行政府购买服务。试点单位要紧密结合当地实际,科学确定政府购买农业公益性服务项目清单。三是在购买方式和程序上,要根据购买农业公益性服务内容的供求特点、市场发育程度等因素,按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、效果评价的原则组织实施购买服务,主要通过政府订购、定向委托、以奖代补、贷款担保、公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。四是在资金使用管理上,政府购买农业公益性服务的资金,要纳入财政预算统筹安排,并根据发展的需要扩大预算规模。可以与现有农业项目结合进行,也可以整合农业项目资金集中支持购买服务。要严格资金管理,确保公开、透明、规范、有效。农业部从农业社会化服务监测经费中拿出部分资金补助试点单位,主要用于支持各试点单位研究创设政府购买农业公益性服务的机制和制度框架等方面。我们将在第一批试点取得经验的基础上,积极争取财政专项。也希望各试点单位积极主动作为,为创设项目创造条件。

  四要注重调查研究。开展政府购买农业公益性服务,是一个新生事物,如何构建完善的政府购买农业公益性服务新机制、建立完善的政府购买农业公益性服务制度体系,大家都在探索。同时,开展农业社会化服务,涉及面广,专业性强。长期以来,农经系统承担这项工作往往感到力不从心,找不到好的抓手。实践中,各级农经部门主要是抓好牵头和组织工作,搭好平台,构建机制,形成合力。这次开展试点,可以说是找到了一个好抓手,如何办好这个有意义的事情,需要深入开展调查研究,向基层学习,向基层请教。当前,要着重研究四个重要问题。一是如何处理好事业单位改革与购买服务的关系问题,强化养事不养人的机制建设。二是如何扩大农业公益性服务供给能力,培育壮大经营性服务组织,实现政府与市场“两个轮子”一起转,形成政府主导、社会参与的良好局面。三是如何防范风险,加大支持力度,调动经营性服务组织参与农业公益性服务的积极性,回答好经营性服务组织提出的“我为农民服务,谁来为我服务”的问题。四是如何构建比较完善的政府购买农业公益性服务制度体系,从体制机制和制度层面解决好农业公益性服务这个蛋糕如何做大、给农民的服务如何做优、政府该放手的服务如何坚决放下去、放下去的公益性服务如何接得住等问题。

  五要注重总结交流。加强情况交流十分重要。农业部举办试点专题培训班,学习交流了江苏张家港市和浙江、安徽、湖南的几个县(市、区)的典型做法和经验,加深了大家的理性思考和感性认识。他们的做法都很好,张家港的很有代表性,形成了推动工作有机制,开展试点有规范、购买资金有保证、承接服务有标准、服务效果有评价的良性机制。这样的活动还要继续坚持下去。各试点单位和上级农业部门,要注意把握试点进程,认真总结经验,及时交流情况,相互借鉴,少走弯路,共同提高。试点中的情况,要及时向农业部和省里反映。我们也将通过《农村经营管理情况》等多种形式在全国范围内进行交流。同时,也要加强宣传,形成良好的舆论氛围,变“主管部门干、农民群众看”为“政府主管部门组织、农民群众积极响应、社会力量广泛参与”,充分调动社会力量参与政府购买农业公益性服务的积极性,形成政府主导、社会参与的农业公益性服务供给新机制和农业社会化服务新格局。

  (本文是作者在主持试点专题培训班时的结束语,编辑略有删节)

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