伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程， 农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农 户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成 为必然趋势。实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现 代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生 产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进 农业技术推广应用和农业增效、农民增收，应从我国人多地 少、农村情况千差万别的实际出发，积极稳妥地推进。为引 导农村土地（指承包耕地）经营权有序流转、发展农业适度 规模经营，现提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。全面理解、准确把握中央关于全面深 化农村改革的精神，按照加快构建以农户家庭经营为基础、 合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代 农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争 力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路的要 求，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目 标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权 三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础 性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模 经营，巩固和完善农村基本经营制度。改革的方向要明，步 子要稳，既要加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励 创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，使农业适度 规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应， 与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化 服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积 极参与者和真正受益者，避免走弯路。

（二）基本原则

——坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活 土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体 经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。

——坚持以改革为动力，充分发挥农民首创精神，鼓励 创新，支持基层先行先试，靠改革破解发展难题。

——坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持 引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意 愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业 综合生产能力和农业生态环境。

——坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模， 又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生 产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持 发展粮食规模化生产。

二、稳定完善农村土地承包关系

（三）健全土地承包经营权登记制度。建立健全承 包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包 经营权登记制度，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作。完善承包合 同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权 保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进 行征地补偿和抵押担保提供重要依据。建立健全土地承包经 营权信息应用平台，方便群众查询，利于服务管理。土地承 包经营权确权登记原则上确权到户到地，在尊重农民意愿的 前提下，也可以确权确股不确地。切实维护妇女的土地承包 权益。

（四）推进土地承包经营权确权登记颁证工作。按照中 央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础 上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证 工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。 在工作中，各地要保持承包关系稳定，以现有承包台帐、合 同、证书为依据确认承包地归属；坚持依法规范操作，严格 执行政策，按照规定内容和程序开展工作；充分调动农民群 众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷；从实际 出发，以农村集体土地所有权确权为基础，以第二次全国土 地调查成果为依据，采用符合标准规范、农民群众认可的技 术方法；坚持分级负责，强化县乡两级的责任，建立健全党 委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机 制；科学制定工作方案，明确时间表和路线图，确保工作质 量。有关部门要加强调查研究，有针对性地提出操作性政策 建议和具体工作指导意见。土地承包经营权确权登记颁证工 作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。

三、规范引导农村土地经营权有序流转

（五）鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取 转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有 条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进 其转移就业。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决 承包地细碎化问题。在同等条件下，本集体经济组织成员享 有土地流转优先权。以转让方式流转承包地的，原则上应在 本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。以其他 形式流转的，应当依法报发包方备案。抓紧研究探索集体所 有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关 系和具体实现形式。按照全国统一安排，稳步推进土地经营 权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建 立抵押资产处置机制。

（六）严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农 民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应 由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期 限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承 包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包 地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私 利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入 绩效考核等方式推动土地流转。

（七）加强土地流转管理和服务。有关部门要研究制定 流转市场运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市 场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县 乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，为流转 双方提供信息发布、政策咨询等服务。土地流转服务主体可 以开展信息沟通、委托流转等服务，但禁止层层转包从中牟 利。土地流转给非本村（组）集体成员或村（组）集体受农 户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力 的，可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费 和土地流转管理服务费，用于农田基本建设或其他公益性支 出。引导承包农户与流入方签订书面流转合同，并使用统一 的省级合同示范文本。依法保护流入方的土地经营权益，流 转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。加强农村土 地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷调处机制，妥 善化解土地承包经营流转纠纷。

（八）合理确定土地经营规模。各地要依据自然经济条 件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确 定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农 民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。现阶段，对土地经 营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当 于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。创新规模 经营方式，在引导土地资源适度集聚的同时，通过农民的合 作与联合、开展社会化服务等多种形式，提升农业规模化经 营水平。

（九）扶持粮食规模化生产。加大粮食生产支持力度， 原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农 户与流入方协商确定，新增部分应向粮食生产规模经营主体 倾斜。在有条件的地方开展按照实际粮食播种面积或产量对 生产者补贴试点。对从事粮食规模化生产的农民合作社、家 庭农场等经营主体，符合申报农机购置补贴条件的，要优先 安排。探索选择运行规范的粮食生产规模经营主体开展目标 价格保险试点。抓紧开展粮食生产规模经营主体营销贷款试 点，允许用粮食作物、生产及配套辅助设施进行抵押融资。 粮食品种保险要逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保， 并适当提高对产粮大县稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险 的保费补贴比例。各地区各有关部门要研究制定相应配套办 法，更好地为粮食生产规模经营主体提供支持服务。

（十）加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护 制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农 建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔 夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及 其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地 和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规 进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。利 用规划和标准引导设施农业发展，强化设施农用地的用途监 管。采取措施保证流转土地用于农业生产，可以通过停发粮 食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等办法遏制撂荒耕地 的行为。在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实 施区，不符合产业规划的经营行为不再享受相关农业生产扶 持政策。合理引导粮田流转价格，降低粮食生产成本，稳定 粮食种植面积。

四、加快培育新型农业经营主体

（十一）发挥家庭经营的基础作用。在今后相当长时期 内，普通农户仍占大多数，要继续重视和扶持其发展农业生 产。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入 来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为 引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。分级建立示 范家庭农场名录，健全管理服务制度，加强示范引导。鼓励 各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。

（十二）探索新的集体经营方式。集体经济组织要积极 为承包农户开展多种形式的生产服务，通过统一服务降低生 产成本、提高生产效率。有条件的地方根据农民意愿，可以 统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得 收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份 合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。 各地要结合实际不断探索和丰富集体经营的实现形式。

（十三）加快发展农户间的合作经营。鼓励承包农户通 过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营。 鼓励发展多种形式的农民合作组织，深入推进示范社创建活 动，促进农民合作社规范发展。在管理民主、运行规范、带 动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合 作金融。引导发展农民专业合作社联合社，支持农民合作社 开展农社对接。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化 经营。探索建立农户入股土地生产性能评价制度，按照耕地 数量质量、参照当地土地经营权流转价格计价折股。

（十四）鼓励发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励 农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和 农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。引 导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养 殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源 发展多种经营。支持农业企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，实现合理分工、互利共赢。支持经济发达 地区通过农业示范园区引导各类经营主体共同出资、相互持 股，发展多种形式的农业混合所有制经济。

（十五）加大对新型农业经营主体的扶持力度。鼓励地 方扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农 业社会化服务组织的扶持资金规模。支持符合条件的新型农 业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经 营主体倾斜。加快建立财政项目资金直接投向符合条件的合 作社、财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制 度。各省（自治区、直辖市）根据实际情况，在年度建设用 地指标中可单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配 套辅助设施，并按规定减免相关税费。综合运用货币和财税 政策工具，引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的 信贷、保险支持机制，创新金融产品和服务，加大信贷支持力 度，分散规模经营风险。鼓励符合条件的农业产业化龙头企业 通过发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等多种方 式，拓宽融资渠道。鼓励融资担保机构为新型农业经营主体提 供融资担保服务，鼓励有条件的地方通过设立融资担保专项资 金、担保风险补偿基金等加大扶持力度。落实和完善相关税收 优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通。

（十六）加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险 防范。各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有 明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障 金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。工 商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门 槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权 益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。定期对 租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开 展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正 违法违规行为，对符合要求的可给予政策扶持。有关部门要抓 紧制定管理办法，并加强对各地落实情况的监督检查。

五、建立健全农业社会化服务体系

（十七）培育多元社会化服务组织。巩固乡镇涉农公共 服务机构基础条件建设成果。鼓励农技推广、动植物防疫、 农产品质量安全监管等公共服务机构围绕发展农业适度规模 经营拓展服务范围。大力培育各类经营性服务组织，积极发 展良种种苗繁育、统防统治、测土配方施肥、粪污集中处理 等农业生产性服务业，大力发展农产品电子商务等现代流通 服务业，支持建设粮食烘干、农机场库棚和仓储物流等配套 基础设施。农产品初加工和农业灌溉用电执行农业生产用电 价格。鼓励以县为单位开展农业社会化服务示范创建活动。开展政府购买农业公益性服务试点，鼓励向经营性服务组织 购买易监管、可量化的公益性服务。研究制定政府购买农业 公益性服务的指导性目录，建立健全购买服务的标准合同、 规范程序和监督机制。积极推广既不改变农户承包关系，又 保证地有人种的托管服务模式，鼓励种粮大户、农机大户和 农机合作社开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕 作，规模化生产。

（十八）开展新型职业农民教育培训。制定专门规划和 政策，壮大新型职业农民队伍。整合教育培训资源，改善农 业职业学校和其他学校涉农专业办学条件，加快发展农业职 业教育，大力发展现代农业远程教育。实施新型职业农民 培育工程，围绕主导产业开展农业技能和经营能力培养培 训，扩大农村实用人才带头人示范培养培训规模，加大对 专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企 业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培 养培训力度，把青年农民纳入国家实用人才培养计划。努 力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体 系，建立公益性农民培养培训制度，探索建立培育新型职 业农民制度。

（十九）发挥供销合作社的优势和作用。扎实推进供销 合作社综合改革试点，按照改造自我、服务农民的要求，把 供销合作社打造成服务农民生产生活的生力军和综合平台。 利用供销合作社农资经营渠道，深化行业合作，推进技物结 合，为新型农业经营主体提供服务。推动供销合作社农产品 流通企业、农副产品批发市场、网络终端与新型农业经营主 体对接，开展农产品生产、加工、流通服务。鼓励基层供销 合作社针对农业生产重要环节，与农民签订服务协议，开展 合作式、订单式服务，提高服务规模化水平。

土地问题涉及亿万农民切身利益，事关全局。各级党委 和政府要充分认识引导农村土地经营权有序流转、发展农业 适度规模经营的重要性、复杂性和长期性，切实加强组织领 导，严格按照中央政策和国家法律法规办事，及时查处违纪 违法行为。坚持从实际出发，加强调查研究，搞好分类指 导，充分利用农村改革试验区、现代农业示范区等开展试点 试验，认真总结基层和农民群众创造的好经验好做法。加大 政策宣传力度，牢固树立政策观念，准确把握政策要求，营 造良好的改革发展环境。加强农村经营管理体系建设，明确 相应机构承担农村经管工作职责，确保事有人干、责有人 负。各有关部门要按照职责分工，抓紧修订完善相关法律法 规，建立工作指导和检查监督制度，健全齐抓共管的工作机 制，引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营 健康发展。