自《农民专业合作社法》颁布实施后，我国农民合作社 发展势头劲猛。从2008年底的10万家到2013年底的98万家， 短短5年间，合作社展示了蓬勃的生机和活力，推动了农村 经济发展，带动了农民增收致富，促进了现代农业发展。然 而，在发展中由于各种原因所引起的不规范现象也亟待引起 重视。

登记注册信息不实

依法注册登记是合作社开展生产经营活动并获得法律保 护的重要依据。国家为了促进农村经济发展，对农民创办合 作社持鼓励扶持态度，降低合作社设立门槛，要求条件也相 对宽松，但也让一些别有用心的人钻了政策空子。

一位常年从事农经工作的人士介绍说，根据法律规定， 农民专业合作社成员必须在5人以上、农民应占成员总数的 80%以上，一些人就发动亲戚、朋友“入社”，对方碍于情 面或者“好处”而提供户口簿、身份证等，并签名盖章。还 有一些人编造农民合作社设立大会纪要，随意填写成员人 数、章程，工商部门一般很难发现。

注册资金造假也是一个普遍性问题。“现在上面统计的 合作社成员出资总额几千亿元，那其实就是个神仙数字，根 本靠不住。现在成立合作社太简单了，只要拿着5个户口本就 能到工商部门注册成立，至于出资额度，自己说多少就是多 少，说100万也行，说一个亿也行。”一家合作社理事长毫不 避讳地说。

一位长期从事农村政策研究工作的权威专家在一次研讨 会上曾指出，合作社现在总注册资金五六千亿，平均每家都 是100万元，基本上里面有90%的水分。对此，专家认为， 注册资金之所以容易造假，根源就在于《农民专业合作社 法》并没有对合作社在登记时必须提交验资证明，作出硬 性规定。

合作社注册登记不规范的另一个表现是成员数不全。记者通过调查发现，根据法律要求，合作社应当置备成员名 册，并报登记机关。但是随着合作社的发展，成员人数越来 越多，需要准备的材料也越来越繁琐，因此一些合作社图方 便，仅提供核心成员资料，有的甚至仅提供5个设立人的资 料。尽管《农民专业合作社登记管理条例》规定，成员发生 变更需及时到登记机关备案，但由于规定不是刚性的，践行 备案的合作社很少，以致大多数合作社实际成员数与登记成 员数严重不一致。

“空壳社”“翻牌社”太多

“政府鼓励办合作社，就会冒出一大堆合作社，而成立 起来的合作社很多徒有虚名，没有什么实质性活动。”在一 次会议上，中国农业大学教授何秀荣一针见血地指出当前合 作社发展乱象。近年来，国家为扶持合作社发展出台了一系 列优惠政策，在催生了一大批合作社的同时，一些“空壳 社”、“翻牌社”也应运而生。

广东省五华县横陂镇农民刘军是当地养猪大户，2009 年，由于猪价持续低迷，“钱越来越难赚”，他在当地某位 “领导”的点拨下，萌生了领办合作社的想法，“注册一个 合作社可以拿点扶持资金”，当时这位领导是这么告诉刘军 的。于是他发动5个农民到工商部门注册登记，合作社成立后 基本不运作，成了名副其实的“空壳社”。之后为拿补贴的 一系列繁琐程序让他打起了退堂鼓。“再拿不到扶持资金， 就不办了。”刘军沮丧地说。

只为拿补贴而领办合作社的，并非刘军一人。事实上， 这种情况在全国较为普遍。近日，某省审计厅对全省农民合 作社财政扶持资金进行了审计，抽查的150家合作社中，“翻 牌社”占47%，运行不规范、合作程度较低的占38%。即使 是全省已认定的190家省级示范社，获取财政补助的53家中有 50家不符合认定标准，其中17家还属于“翻牌社”。

最让业内人士担忧的是一些企业为了套取国家政策领办

“翻牌社”。“几个小企业联合注册一个合作社，社员名单 都是假的，整个过程甚至不需要农户参与。”社会资源研究 所副所长吴晨称，企业变身合作社的实惠是显而易见的，国 家部分帮扶资金可以直接发放到合作社账户，而以企业的身 份吸引资金，经过层层截留后，农户拿到手的仅剩两三成。

山东省寿光市一边倒果树研究所蔡英明说，不少企业领 办的合作社运行中走入几个误区：一是紧跟形势喊口号，紧 跟领导要扶持，招牌挂靠醒目，实质内容却无，雷声大雨点 小，以套取相关补贴为最终目的；二是由农资经销商摇身一 变而成，虽改头换面但换汤不换药，实则是换个法子逃避工 商管理。

内部管理混乱失范

健全的内部机构是合作社实现民主管理的组织保障，一 些合作社虽然依照《章程》规定建立了“三会”，但由于各 种原因，三会基本形同虚设，很少发挥作用，有些合作社一 年也不开一次成员大会，有些合作社甚至根本没有建立“三 会”，成员参与议事及监督管理的积极性不高，民主管理无 从谈起。

作为民主管理的核心，“一人一票”的践行在现实中难 度也较大。在我国，合作社大多是由农村能人、种养大户或 村组干部创办的，他们经济实力较强、人脉资源较多、种养 经验丰富、出资金额最高，因此所占股份也最多，相应地， 他们成为合作社管理组织中的核心成员，或是合作社的理事 长。客观地说，没有他们的带头，合作社很难实现有效运 转。但与此同时，也容易出现能人掌控合作社，损害普通社 员利益的现象。

“由能人（即村干部、技术能手和专业大户）领办的， 受能人控制；企业领办的，受企业控制。一人一票常常形同 虚设，‘一股独大’的问题在合作社中普遍存在。”中国社 科院农村发展研究所研究员苑鹏说。

此外，财务管理混乱也是合作社运行中的痼疾。一位业 内人士指出，相当一部分合作社没有建账核算。有的合作社 只设了总账，没有设立成员账户，账簿设置不全面，记载不 及时、不准确，有的干脆就记成流水账。在会计核算方面， 绝大多数合作社不能结合自身业务特点设置内部科目，不能 准确恰当地反映其经营状况，使得合作社盈余核算结果缺乏 准确性和权威性。

某地在对辖区内合作社进行调查时发现，一些合作社不 能完全按照《农民专业合作社财务会计制度（试行）》规范 做账，存在将财政资金不入账或不转入专项资金。部分合作 社成员还存在账户不设立、不核算的现象。

盈余共享难实现

根据《农民专业合作社法》规定，合作社在弥补亏损、 提取公积金后，如果有可分配盈余，要按规定比例返还或分 配给社员。而事实上，大部分合作社受“大户”效应的影 响，盈余要么不分配，要么另辟蹊径，按股分红，而大头当 然是理事长或者核心成员这些占股最多者得。

两年前，苏南一些合作社限制社员入股的新闻曝光后， 一些合作社不按交易量分配盈余的做法逐渐浮出水面。“合作 社经营是我负责，风险大部分也是我承担，如果回报与付出不 成比例，谁会白干呢。”某蔬菜合作社的理事长道出了缘由。 按交易量返还与按股分红的差别，一个例子即可说明。 如果某一家大蒜合作社当年收购社员大蒜100万斤，赚了100 万元，如果按交易量返还，农民卖给合作社1万斤大蒜，那么 除了拿到卖大蒜的钱外，合作社还要按照比例向他返还1万 元，但是如果按股分红的话，持有股份最多的大户无疑拿到 分红最多，而一些未出资或占股很少的社员就拿不到或者拿到很少分红。

“合作社本身应该是人的合作为主，股权平均，才能实 现利益共享。当然，股权平均不是绝对平均，负责人占股可 以相对多一些。”江苏省社科院农村发展研究所所长包宗顺 说，“但目前合作社的股权越来越集中到少数人手中。在交 易中，通过合同收购的形式，社员的农产品在合作社内部已 被大户或经纪人买断。从某种角度说，合作社的带头人更像 是具有较大买卖能力的经纪人，这必然导致追求利益最大 化。不过，他们对市场价格的左右能力有限，于是只能压低 收购价格，而这对社员利益是不利的，可以说已经背离了合 作社的成立初衷。”

中国农业科学院农业经济与发展研究所韩洁等人提出， 合作社不同的利润分配机制对农民的权益将产生不同的影 响，股份合作制一定意义上有失公平，按照社员惠顾额进行 的利益分配，是确保每个社员在合作社中权益的手段之一。 因此他建议：应坚持以按交易量(额)比例返还盈余为主，限定 会员的出资额度和按出资额返还的比率。

“先发展后规范、边发展边规范，在合作社没有发展起 来、没有达到一定数量的阶段，这是对的。这几年实践表 明，数量不是问题，只要有好的政策引导，老百姓认识到 了，有需求、有积极性，挡都挡不住。关键要看发展的质 量，看吸引农户入社的比例和带动农户发展的能力，是不是 发挥了好的作用。”农业部经管司司长张红宇说，“从目前 看，把合作社规范化建设摆在更加重要的位置，时机已经成 熟，实践中非常必要。”