改革开放以来，在中央统一领导和部署下，东西部协作制度不断完善，有力地促进了中国的减贫事业和西部地区的发展。40年来，东西部协作从一项应急性的扶贫安排，逐步发展成为涉及资金支持、产业合作、劳务协作、人才交流、消费帮扶等多维度的国家重大战略。2020年我国消除绝对贫困之后，这项制度没有退出，而是在乡村振兴的框架下赋予了新的内涵，继续助力欠发达地区的发展，推动共同富裕。

　　东西部协作的历史进程

　　东西部协作40年的历程，大致可以划分为四个阶段。在40多年中协作的制度化程度不断提高，协作的内涵不断丰富，协作的方式也从单向援助逐步走向双向互动。

　　第一阶段是制度初创期。1979年，全国边防工作会议确定“组织内地发达省、市实行对口支援边疆地区和少数民族地区”，正式确立了对口支援工作制度。1982年，中央召开座谈会，要求经济发达省市与少数民族地区开展对口支援和经济技术协作，这被认为是东西部协作的开端。1983年，国务院决定由国家经委牵头，组织经济发达省(市)同少数民族地区开展对口支援和经济技术协作。1984年，第一次全国经济协作和对口支援工作会议召开，提出要进一步加强对口支援工作。1986年，中央设立国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年更名为国务院扶贫开发领导小组)，标志着政府主导的区域开发式扶贫正式启动。1992年，党中央、国务院批准实施经济发达地区与贫困地区开展以扶贫为主要内容的干部交流计划。1994年，《国家八七扶贫攻坚计划》对东西扶贫协作进一步提出要求，初步提出京津沪等大城市和广东、江苏、浙江、山东、辽宁、福建等沿海较发达的省，都要对口帮助西部的一两个贫困省、区发展经济。

　　第二阶段是制度确立期。我国的“东西协作帮扶”(正式名称为“东西部扶贫协作”或“东西部协作”)始于1996年。具体来说，1996年5月，中央确定北京、天津、福建等东部9省(市)和深圳、宁波、青岛、大连4个计划单列市与西部10个省(区、市)开展扶贫协作。1996年7月，国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，正式拉开了东西部扶贫协作的序幕。同年10月，中央扶贫开发工作会议进一步做出部署，东西扶贫协作正式启动。这一战略是党中央、国务院为加快西部贫困地区扶贫开发进程、缩小东西部发展差距、促进共同富裕做出的重大决策。这一阶段的协作以财政转移支付和无偿援助为主，资金主要用于改善贫困地区的教育、医疗、饮水和基础设施。

　　第三阶段是制度深化期。2005年之后，随着社会主义新农村建设的推进，东西部协作的内涵逐步丰富，除了继续保障民生投入外，开始更多关注产业合作和就业带动。汶川地震灾后重建中，东西部协作机制被引入到灾后重建工作中，形成了“一省帮一重灾县”的对口支援模式，积累了大规模协作的组织经验。2010年，中央召开东西部扶贫协作工作座谈会，进一步明确了对口帮扶的任务分工和考核机制。这一阶段的重要变化是，东部地区开始有组织地引导企业赴西部投资，共建产业园区，劳务输出规模也逐步扩大。

　　第四阶段是制度升级期。2016年，中办、国办印发《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，对东西部协作进行了系统性重构。这次重构有几个关键变化：一是重新调整了结对关系，确立了东部经济较发达的省份对西部省份的全面对口帮扶格局;二是大幅增加了财政资金规模，明确了每年东部向西部投入帮扶资金的下限;三是将协作内容从单一的扶贫拓展为涵盖产业合作、劳务协作、人才交流、资金支持等多个维度的综合帮扶框架。脱贫攻坚取得全面胜利之后，东西部协作被整体纳入乡村振兴战略，帮扶对象以乡村振兴重点帮扶县和其他脱贫县为主，帮扶群体从建档立卡贫困户扩展到更广泛的防返贫监测户和农村脱贫人口，协作目标也从“消除绝对贫困”转向“巩固脱贫攻坚成果、推进共同富裕”。

　　东西部协作的主要做法与经验

　　40年的实践积累了不少经验，取得了显著的成效，为下一步完善东西部协作打下了良好的基础。

　　坚持高位推动与制度保障相结合，是东西部协作得以持续运转的根本支撑。东西部协作涉及多个省份、多个部门，如果没有强有力的组织保障，很容易流于形式。40年来，这项制度之所以能持续运行，很大程度上得益于“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作格局。中央层面有明确的政策框架和考核机制，省级层面有分管领导和专职机构，市县层面有具体的项目对接和执行力量。这种三级联动的架构，保证了协作政策的连续性和执行力。

　　产业合作是东西部协作的重点，是西部地区内生发展能力提升的关键。早期的协作以给钱给物为主，资金用下去了，但可持续性不强。进入深化期后，各地逐渐认识到，授人以鱼不如授人以渔，产业合作才是让西部获得自我发展能力的关键。具体的做法包括：引导东部企业赴西部投资兴业，在西部共建产业园区，推动东部农业龙头企业在西部构建完整产业链并与农户建立利益联结机制，开展消费帮扶帮助西部农产品打开东部市场等。这些年下来，出现了一批产业合作的典型案例，比如闽宁协作中福建帮助宁夏建设的闽宁镇，从一片荒滩起步，如今已形成设施农业、服装加工等多个产业板块，带动大量移民就近就业。

　　劳务协作是见效最快、最直接的帮扶方式。西部农村富余劳动力到东部务工，既解决了西部农民增收的问题，也填补了东部沿海地区劳动密集型产业的用工缺口，还为西部地区培养了懂得现代化生产方式的劳动力。劳务协作的具体方式包括：有组织的劳务输出对接、务工人员的技能培训、稳岗补贴和劳动权益保障、返乡创业支持等。做得好的地方，劳务协作形成了“输得出、稳得住、能致富”的完整链条，甚至形成了有地方特色的劳务品牌。务工收入已经成为西部地区防返贫监测户、一般脱贫户等群体的主要收入来源。

　　人才交流和观念更新，是东西部协作中意义深远的部分。过去40年，东部向西部派出了大量挂职干部、教师、医生和农技人员。这些人带去的不仅仅是技术，更重要的是观念、方法和市场意识。西部基层干部到东部跟班学习之后，在工作思路和管理方式上往往有明显变化。这几年，一些地方探索了“组团式”帮扶的模式，把教育、医疗、农业等不同领域的专业人才打包成一个团队，一起赴受援地开展系统性帮扶，效果比零散的挂职要好得多。在东部专家人才的持续支持下，一部分乡村振兴重点帮扶县和脱贫县在教育和医疗等公共服务领域取得了长足的发展。

　　考核机制对协作的方向和质量影响极大。东西部协作的考核指标经历了一个不断调整的过程。早期主要考核资金到位率和项目开工率，后来加入了就业带动、贫困人口增收等效果类指标。考核对推动工作落实起到了正向作用。主要问题是过度关注可量化的指标，对那些难以量化但实际效果显著的“软性”工作关注不足。

　　东西部协作未来的方向与重点

　　2025年之后，常态化精准帮扶将成为农村工作的主基调，东西部协作也被赋予了新的使命。从“帮助西部不掉队”到“助力乡村振兴、推进共同富裕”，协作的目标在升级，内涵也在变化。

　　常态化精准帮扶框架下的东西部协作，需要进一步制度化。过渡期内的东西部协作，主要目标是防止规模性返贫。进入常态化阶段后，帮扶目标是推动西部地区乡村全面振兴和共同富裕目标的实现，需要有更稳定的机制安排和长远的帮扶计划。帮扶任务不再以五年规划为一个周期反复调整，而是应该建立相对稳定和更长期的制度框架，让东部省份和西部省份在明确的责任分工下开展长期合作。

　　产业合作要提质增效，重点是建立市场导向的利益联结机制。过去产业合作的一个突出问题，是东部企业到西部投资往往依赖政策优惠而非市场动力，一旦优惠政策到期，企业撤出的情况并不少见。未来的产业合作，应当更多围绕市场逻辑来做文章。具体方向有几个：一是引导东部企业在西部建立面向国内大市场的产业链协作，而不是简单的产能转移。比如西部地区在清洁能源、绿色农产品方面有资源优势，东部企业在技术和品牌方面有优势，双方可以围绕这些领域形成更紧密的供应链合作关系。二是加强消费帮扶的制度化，把消费帮扶从应急性的采购行为转变为长期的品牌合作和市场对接，帮助西部的特色产品真正在东部市场站住脚。三是在产业园区共建方面更加注重实效，不求数量，但求质量，把有限的资源集中到真正有市场前景的产业方向上。

　　劳务协作要从“输得出”向“稳得住、能发展”升级。东部地区产业升级带来的就业结构变化，对劳务协作提出了新要求。过去那种简单组织西部劳动力到东部工厂打工的做法，未来的空间会越来越小。出路在于提升劳务协作的质量：一方面，加强技能培训的针对性，让西部外出务工人员能够适应东部产业升级后的用工需求，特别是向技术工人方向培养。另一方面，更加注重返乡创业和本地就业的支持，帮助有条件的人员回到西部参与家乡建设。随着西部地区产业基础的逐步改善，本地就业的机会在增加，这为劳务协作从“向外输血”转向“就地造血”创造了条件。

　　人才协作要从单向支援向双向互动转变。过去的东西部人才交流，主要是东部向西部单向输出，西部处于被动接受的位置。这种模式在短期内能解决一些问题，但长期来看不利于西部本土人才的成长。未来的方向应当是建立更加对等的人才交流机制：不仅东部派干部和专业技术人员到西部挂职，西部也需要选派更多的干部和专业人才到东部跟班学习、轮训锻炼。不仅东部支援西部的教育医疗，也可以通过远程医疗、在线教育等新技术手段，让西部的基层工作者持续获得东部的智力支持。同时，要更加注重对西部本土人才的培养和激励，让那些留在西部的本地人才有渠道成长、有舞台发挥，而不是把希望全部寄托在外来支援力量上。

　　东西部协作要与乡村振兴重点帮扶政策深度融合，形成政策合力。当前，乡村振兴重点帮扶县、重点帮扶村有专项资金和项目支持，东西部协作有对口帮扶的资源投入，但如果两者各自为政，就容易出现重复建设和资源浪费。未来应当在县级层面建立统一的帮扶规划机制，把东西部协作的项目和资金纳入县域乡村振兴的整体盘子统筹安排。同时，针对重点帮扶县，要适当提高东西部协作的资金投入强度，确保这些最脆弱的地区能够得到足够支持。

　　要重视东西部协作中“看不见”的成效。40年来，协作的成效更多被用资金量、项目数、脱贫人数这些可量化的指标来衡量。但实际上，协作过程中带来的观念变化、信息流动、市场对接和治理经验提升，是很难用数字体现的，却对西部地区的长远发展有着深刻影响。未来的考核评估体系，应当为这类“软性成效”留出空间。

　　(作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院)