党的二十届三中全会提出，完善承包地经营权流转价格形成机制。湖南省常德市2024年初专门组建课题组，通过听取汇报、走访座谈、实地查看等方式，较为全面地了解了全市承包地经营权流转价格形成机制的工作进展及成效，发现了其中存在的主要问题，并针对这些问题提出了相关的对策建议。

　　主要成效

　　基本形成市场化议价机制。常德市承包地经营权流转市场比较发达，基本形成了市场化议价机制。调研发现，主要有三种议价方式，一是受让主体直接和农户进行议价，二是受让主体与集体经济组织进行议价，三是受让主体通过平台或中介组织(比如农村产权交易中心等)进行竞价。从受让主体的地域分布来看，直接和农户进行议价的受让主体以本地为主，通过平台或中介组织进行竞价的受让主体以外地为主，与集体经济组织进行议价的受让主体既有本地的也有外地的。2023年，全市承包地出租给本乡镇以外的农户或单位的面积为52.2万亩，占当年承包地总出租面积的12.83%。从受让主体的流转规模来看，一般来说，通过平台或中介组织流转的规模要大于通过集体经济组织流转的规模，通过集体经济组织流转的规模要大于直接通过农户流转的规模。通常来说，通过集体经济组织、平台或中介组织流转的，“插花地”比较少，能够实现连片经营。从流转价格来看，通过平台或中介组织流转的价格要高于通过集体经济组织流转的价格，通过集体经济组织流转的价格要高于直接通过农户流转的价格，直接通过农户流转耕地存在“零地租”的现象，即无偿流转给亲戚朋友耕种。

　　调研发现，决定承包地经营权流转价格的因素主要有四大类。一是耕地的自然条件。比如耕地的水利条件、交通条件、肥沃程度和细碎化程度等。在鼎城区石板滩镇常水社，本地种粮大户直接通过农户议价，水利条件好的每亩每年200元，水利条件不好的每亩每年100元。二是耕地的流转用途。通常来说，种植经济作物或实施种养结合的流转价格要高于单纯种植粮食等大宗农产品的价格。在安乡县安康乡仙桃村，种植粮食作物的流转价格是每亩每年200~300元，种养结合的“荷田+”产业的流转价格是每亩每年500元。三是耕地的流转规模。一般来说，耕地的流转规模越大，流转的价格越高。在鼎城区周家店镇荷花村，通过集体经济组织协调规模流转(达到2000亩)的流转价格达到每亩每年400元，农户之间小规模流转的价格一般在每亩每年200~300元。主要原因是流转规模越大，规模效益越明显，也越容易获得项目资助。四是受让主体和转出农户的特征。受让主体一般分为农业企业、合作社、专业大户或家庭农场、普通农户，一般来说，这几类受让主体的流转价格依次排序为农业企业、合作社、专业大户或家庭农场、普通农户，当然与流转规模也紧密相关。转出农户可以分为纯农户、兼业户、离农户，一般来说，纯农户要求的流转价格要高一些，兼业户其次，离农户最低。

　　探索建立价格引导机制。常德市探索建立了集体经济组织居间协商价格、乡村土地流转服务中心评估价格、农村产权交易中心发现价格的承包地流转价格引导机制，保护受让主体和转出农户的利益。集体经济组织是集体土地的所有权人，是发包方。《农村土地经营权流转管理办法》第十七条规定：承包方流转土地经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同，并向发包方备案。承包地流转价格与耕地的自然条件特别是水利条件、是否“插花”等因素紧密相关，这些因素又与集体经济组织的内部治理、协调密不可分。因此，在居间协商受让主体和农户之间的流转价格时，集体经济组织具有天然的优势，既能较好地保护农民的利益，又能考虑到受让主体的合理出价和诉求。当然，农户也可以将承包地委托给集体经济组织进行流转，这样集体经济组织就不是居间协商价格了，而是作为一个市场主体与受让主体直接进行议价。全市9个区县市建立了131个乡镇土地流转服务站。土地流转服务站除提供信息发布、合同签订、政策咨询、纠纷调解、档案管理等服务以外，有一个很重要的职能就是进行土地流转的价格评估，为受让主体和转出农户之间议定最终的土地流转价格提供参考。汉寿县、津市市、澧县建立了农村产权交易中心，农户承包地经营权可以在交易中心进行交易。农村产权交易中心作为标准化、系统化、规范化的市场网络和线上交易平台，能够最大限度地扩大市场、发现价格，实现承包地在受让主体和转出农户之间的最佳匹配。2023年，全市通过农村产权交易中心流转的承包地经营权5.61万亩，交易金额922.4万元。

　　初步建立价格风险防范机制。常德市通过先付租金后种地、实物租金或与实物租金挂钩的货币租金、对工商企业等社会资本流转承包地进行资格审查、项目审核、缴纳风险保障金等方式初步建立承包地流转价格风险防范机制。调研发现，许多流转承包地种植大宗农产品的地方，通过每年年初先付租金再种地的方式防范价格风险，当然，这种方式适合土地流转期限比较短(比如5年左右)、不改变耕地原有用途、租金一年一付的情形。实物租金或与实物租金挂钩的货币租金主要是当承包地流转期限比较长时，防止货币的通货膨胀，稳定租金的实际价值。对于工商企业等社会资本流转承包地经营权，澧县出台了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的实施方案》、津市市出台了《关于规范土地流转管理和强化土地经营权风险防范的通知》，对社会资本流转承包地经营权的资格进行审查，对经营项目进行审核。汉寿县探索建立风险保障金制度，出台的《汉寿县农村土地流转风险保障金管理办法》规定，流转面积在500亩以上、流转期限在5年以上的受让单位，要求缴纳1年的流转金至土地流转服务中心财政专户作为风险保障金。

　　存在问题

　　流转价格存在失灵的现象。承包地经营权流转价格失灵是指流转价格既没有反映承包地的边际收益价值，也没有反映承包地流转市场的供求关系，流转价格过高与流转价格过低甚至无偿的现象并存。常德市个别地方的承包地经营权流转价格达到每年每亩1000元，而有些地方的流转价格又很低，每亩地每年只有几十上百元，甚至出现“零租金”。流转价格过高的主要原因是地方政府为了吸引社会资本投资本地农业，给予社会资本相关的补贴或项目支持，这样社会资本就会以高于市场平均的价格来流转土地，在高价的吸引下，个别农户甚至不惜与本地受让主体毁约，将土地流转给外来的社会资本。流转价格过低甚至无偿的主要原因是流转市场的发育不完善，一些农户通过私下协商，不签署合同，也没有明确约定流转期限，就以很低的价格甚至无偿流转承包地。当然，流转价格过低与承包地本身的价值低(比如水利基础设施不好、细碎化)以及乡土人情也有关系。

　　价格引导机制还不完善。一是集体经济组织居间协商价格不完善。许多承包地经营权流转没有通过集体经济组织。承包地流转合同签订比率也不高，大部分农户之间的承包地流转是口头协议。没有签订流转协议，没有通过集体经济组织流转承包地，集体经济组织就不能对流转价格进行居间协商。在签订的流转合同中，还存在内容过于简单，权利义务、违约责任表述不清，利益分配不规范等问题。二是大部分地区没有实质性开展对承包地经营权的价格评估工作。乡镇建立的土地流转服务站虽然具有对承包地经营权进行价格评估的职能，但大部分地区没有实质性开展这项工作，主要原因是乡镇工作力量和工作能力的不足。三是通过农村产权交易中心交易的承包地还比较少。

　　价格风险防范机制还不完善。对于社会资本流转土地，地方政府虽然建立了审查监管制度，比如要求社会资本交纳风险保障金，但交纳1~2年的风险保障金，这给社会资本带来很大的资金压力，很难实际交纳到位。缺乏风险保障金的控制，社会资本一旦经营不善或失败，农户的土地租金就没有保障。此外，由于受宏观经济环境影响，农产品价格不景气，但种子、农药、化肥等农资价格普遍上涨，也会倒逼承包地流转价格下降，引发矛盾和纠纷。

　　对策建议

　　把握市场议价与政府引导价格之间的关系，建立健全价格引导机制。在依法、自愿、有偿的前提下，承包地经营权的流转价格应该以市场主体之间的市场议价为主，政府引导为辅，政府不能直接干预流转价格。具体来说，政府应该从三个方面建立健全承包地经营权流转价格的引导机制：一是要建立和完善土地流转的服务体系，这是进行流转价格引导的基础。县市区建立农村土地承包经营权流转服务中心、县级土地流转信息服务平台，乡镇建立土地流转服务站，村(居)配备土地流转信息员。县级土地流转服务中心和乡镇土地流转服务站要有固定服务场所，配备专职人员和必要设备。二是扩大承包地流转交易市场，充分发现市场价格，这是进行流转价格引导的重点。只有承包地经营权交易范围越广、市场半径越大、交易对象越多，市场价格才能发现越充分，承包地经营权的市场配置才最优。与第三方市场化的平台合作，建立建好农村产权交易中心非常重要。三是建立健全流转价格评估机制，为农户提供土地价值信息服务，这是进行流转价格引导的关键。地方政府的相关部门需要按照规范的程序、科学的方法(比如市场比较法、收益还原法、成本逼近法等)对本区域内承包地流转价格进行评估，并每年进行动态调整。

　　把握经营权放活与风险防控的关系，建立健全价格风险防范机制。建立健全承包地经营权流转价格防范机制，一是要对社会资本流转土地进行审批和监管。社会资本大面积、长时间流转土地容易带来价格风险，需要对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范进行规制，从源头上防范价格风险的发生。二是精准防范承包地流转的价格风险，不采取“一刀切”的方式交纳风险保障金。比如对于种植粮、棉、油、糖等复种指数大于等于1的大宗农作物，可以采取先付租金、后用地的方式防范风险，只有种植生产周期长的经济作物或设施农业，才需要通过按一定时限或按一定比例缴纳风险保障金。

　　把握优化机构与提高工作质效的关系，加强专业队伍的力量和能力建设。一是要加强乡镇农经工作力量建设。当前，乡镇农经工作力量最为薄弱，要保障乡镇农经工作有专门的编制，有专人负责。可以考虑对乡镇农经工作实行“双线”管理，既接受乡镇政府管理，也接受县农经站管理，而不只是业务指导。二是要加强农经工作队伍的能力建设。对流转价格进行引导，对流转价格风险进行防范，专业性要求很高。对于从事此项工作的农经工作人员，需要加强学习培训，提高专业素养。三是要加强农经工作的经费保障。只有对从事农经工作的人员给予较为充分的工作条件保障，才能充分调动他们的工作积极性，才能真正将流转价格的引导、流转价格风险的防范落到实处、取得实效。