习近平总书记指出 ：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”改革开放40 多年的实践证明，我国农村土地制度改革表现的阶段性、创新性、绩效性厚植了进一步深化农村改革的根基和前提。2025年中央一号文件强调“稳定和完善农村土地承包关系”，要求准确把握土地集体所有、家庭承包经营基本制度长久不变的政策内涵，保持土地承包关系长久稳定，为推动乡村全面振兴取得实质性进展与农业农村现代化迈上新台阶夯实制度基础。

　　新中国成立 70 多年来，土地制度从稳定到完善、从封闭到开放、从分散到集约、从公平到效率，其演变过程展示了我国在农村土地制度改革方面的砥砺探索，呈现出的鲜明特点，诠释了农村土地制度创新的中国特色。农村土地制度的稳定和完善以及阶段性、创新性特征在实践中推动了农业现代化、工业化和城镇化大发展，展示了巨大的制度绩效性。

　　深化改革要聚焦重点

　　在全面深化改革，推进中国式现代化的新发展阶段，实现经济高质量发展，促进城乡融合发展，稳定和完善农村土地承包关系，要抓重中之重。

　　确定基本原则。土地制度创新要立足根本，坚守原则，原则是根，原则是本。一是守住底线。习近平总书记反复强调，农村改革不论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。要牢牢坚守底线，坚持农村土地集体所有、家庭经营，承包关系长久不变。坚决巩固提升耕地数量与质量，保障国家粮食安全。坚定维护农民利益，确保农业农村现代化沿正确方向行进。二是因地制宜。我国地域广袤，各地经济社会发展阶段不同，农业资源禀赋不同，经营方式不同。在“三权分置”制度框架下，土地制度创新，经营权流转，推进土地规模经营、服务规模经营的方式方法，要充分尊重农民群众意见，把握好土地经营权流转、集中的度，以人为本、因地制宜、循序渐进、多元选择。三是保持耐心。发展现代农业，推进土地流转，实行集中规模经营，要有历史的耐心。基于我国人多地少的基本国情农情，土地经营仍是多数农民群众就业和生存之源。要充分尊重农民的意愿，把是否进城、是否流转、退出土地的选择主动权交给农民。

　　重点抓好延包工作。据全国农村土地承包信息数据库统计，2025年将近2000万户农户承包合同到期，此后承包合同到期的农户数量将急剧上升，做好延包工作具有极端重要性与紧迫性。其一，及时出台延包工作实施方案和指导意见。要把握二轮延包的窗口期，出台延包工作实施细则，为稳妥推开延包工作提供系统全面科学的政策指导，为迎接延包高峰期的到来做足准备。其二，聚焦重点问题，理清重大关系。在保持土地承包关系稳定性的要求下，正视二轮承包期间土地调整普遍存在的现象，要从各地的实际情况出发，坚持“大稳定，小调整”，从处理好土地和农民的关系出发，从国情农情出发，妥善处理好延包过程中出现的各类问题。其三，既要充分保障农民权益，又要兼顾现代农业发展。在推进乡村全面振兴、加快建设农业强国的战略下，二轮延包要在保障好农民权益的同时，充分考虑现代农业规模化、专业化、区域化的发展方向。鼓励地方结合二轮延包探索解决土地细碎化问题的有效办法，结合高标准农田建设，推进土地适度规模经营，发展现代农业，稳定提高粮食生产能力。

　　推进两种形式规模经营。多元化的新型经营主体在工业化、城镇化的推进过程中不断成长，产生了两种新的土地经营模式。一是通过转包、出租、互换、入股等方式流转土地经营权形成的土地规模经营。二是不流转土地经营权，将重要的田间作业环节托转给新的服务主体形成服务规模经营。要通过构建两种规模经营共存格局，降低生产成本，提升粮食等重要农产品产量，促进新型农业经营主体专业化、高质量发展，提升其组织、带动、服务、富裕农民的能力，实现普通农户、新型农业经营主体、新型集体经济组织等多方共赢共享的目标。

　　统筹抓好相关改革。全面深化农村土地制度改革，将承包地改革与宅基地改革、建设用地改革相结合，统筹推进。加快完成房地一体宅基地确权登记颁证。旗帜鲜明地反对城镇居民、退休干部到农村购买农房、建房。积极探索允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。在符合法律法规及整体规划前提下，农村建设用地与城市建设用地要享有同地同权同收益。

　　培育新型农业经营主体。一方面，构建多元主体竞相发展格局。粮食等各类资源性农产品生产要靠家庭农场、农民合作社、社会化服务组织等覆盖最广大普通农户的新型农业经营组织来带动支撑。各类新产业、新业态、新模式要靠在资金、技术、人才、理念等方面具有优势的农业企业等组织载体来引领发展。通过不同主体的协同发展构建新型农业经营体系，实现“大国小农”向“大国强农”的成功跨越。另一方面，培育具有人力资本的农业从业者。以工匠型、创新型、复合型、管理型人才培养为方向，培育一批能适应新质生产力发展要求，引领现代农业发展方向的农业从业者和经营者，打造符合农业农村现代化要求的高质量人才队伍。

　　研究土地承包经营权退出问题。土地承包经营权退出是具有复杂性、艰巨性和长期性的重大问题，需要下苦功夫深入研究，探索建立土地承包经营权依法自愿有偿退出办法。既要探索总结实践中农户在城市获得稳定就业机会和收入、住房、医疗救助和社会保障以及足够的补偿，子女享有平等教育机会的前提下，自愿退出农村土地承包经营权、宅基地使用权以及集体经济组织成员收益分配权的成功经验，也要聚焦农民在保留承包权的基础上进城后，承包权与经营权分离下的经营权盘活利用问题开展试点，及时总结试点经验，为形成规模化、专业化、区域化、集约化农业经营格局提供前提。

　　创造良好的改革环境

　　稳定和完善农村土地承包关系事关大局，作为全面深化农村改革的主线和重大任务，需要释放多方面的积极因素，为农村土地制度创新创造良好的改革环境。

　　提高认识。一是全面深化农村土地制度改革是农村改革的主线和重中之重。按照中央的战略部署做好顶层设计，用好长期以来深化农村土地制度改革的成功经验，为加快农业农村现代化、推动乡村全面振兴夯实基础。二是土地制度改革是农村经营制度、产权制度、支持保护制度的根基，是其他改革的动力源。只有妥善处理好农民与土地的关系，全面深化农村改革才不会是一句空话。三是坚持党的领导是农村改革特别是农村土地制度改革的法宝。要在方向上始终保持同党中央的一致性，不断健全党领导农村改革的体制机制，将党的领导贯穿农村土地制度改革全过程。

　　强化支撑。着眼于农业生产力水平的提升，需要不断完善生产关系适应不断进步的生产力发展。以新质生产力表现的大资源观、大食物观、大农业观为先导，创新推进乡村全面振兴和加快建设农业强国的投融资体制机制。强化农业基础设施建设和要素投入，建设高标准农田，集成推广现代农业科技，大面积提升单产水平，各种资金、机械、技术和人力资本等要素资源的投入，前提都是农村土地制度的稳定和完善。土地的规模化经营格局形成和土地经营社会化服务程度的提高，本质上是处理好农业经营者与土地的关系。农业产业规模化、专业化、集约化、组织化，构建先进的生产体系、产业体系、经营体系都离不开土地制度创新发展，二者相辅相成，互为基础和前提。

　　统筹发展。统筹工业化、信息化、城镇化、农业现代化，增强发展的整体性。工业化、城镇化的“虹吸效应”，农业现代化的“挤出效应”以及信息化过程中由过去“靠天吃饭”逐步向“靠人吃饭”转变，都在一定程度上使得农业从业人员减少，农业从业人员的人力资本提升。深化“三权分置”的土地制度创新，提高土地产出效率、劳动生产效率和全要素生产效率，实现农业从业者和非农从业者收入均衡增长，持续优化国民经济产业结构和就业结构，全面推进“四化”同步发展、共同富裕和国民经济高质量发展。

　　(作者单位：中国农业风险管理研究会)