今年中央一号文件提出，统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口、欠发达地区分层分类帮扶制度。今年是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接5年过渡期的最后一年，深入学习习近平总书记

　　重要指示精神，贯彻落实中央一号文件部署安排，牢牢守住不发生规模性返贫致贫底线，需要构建好农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制，为经济社会高质量发展提供有力基础支撑。

　　过渡期后建立农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制的总体考虑

　　帮扶对象上要更关注低收入人群和欠发达区域。过渡期后，在帮扶方向上，要从精准帮扶向更加注重区域、群体、普惠的方向转变。在帮扶范围上，要更加突出区域视角、低收入人群的整体性帮扶。在帮扶对象上，要更加关注能力缺陷和机会缺失导致的低收入群体的动态化监测和常态化帮扶。在帮扶方式上，要更加注重建立健全分层分类的常态化帮扶体制机制。

　　帮扶重点转向提升区域发展动力和人口发展能力，突出就业帮扶和产业帮扶。一方面，欠发达地区的大部分稳定脱贫人口亟需通过常态化帮扶，实现内生可持续发展。要围绕县域经济提升区域整体发展动力，突出就业和产业发展，实现欠发达地区自我造血。另一方面，要重点关注增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力，突出提高人口发展能力，通过产业带动和就业帮扶，使之进一步融入乡村产业振兴与城乡经济循环，实现内生可持续发展。

　　帮扶机制向常态化、长效化和制度化方向转变。首先，成立专门的帮扶机构。负责协调各种资源，提供各种服务。其次，建立专业的帮扶队伍。建立健全由公职人员、专业技术人员、社会力量等组成的帮扶队伍。再次，探索有效的帮扶模式。根据不同地区的经济条件、文化背景和自然环境等因素，因地制宜建立常态化帮扶模式，重点是建立健全帮扶长效机制。

　　帮扶措施更加注重多元性、针对性和灵活性。过渡期后，帮扶主体要更加多元，鼓励市场主体、社会组织积极参与。在帮扶内容上，要更具针对性，着重解决农村低收入人口和欠发达地区当前和长远发展面临的突出问题。在帮扶方式上，要综合运用财政、金融、产业、就业等多种手段，综合施策，打好组合拳。

　　过渡期后建立农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制需要解决的现实问题

　　构建常态化帮扶的管理体制。过渡期后要将农村低收入人口和欠发达地区开展常态化帮扶的制度设计整体纳入乡村振兴全盘工作统筹考虑。管理体制上，建议由中央农办牵头，协调相关部门组成常态化帮扶工作小组。机制设计上，建立工作通报制度，及时将常态化帮扶工作的进展情况、存在问题和解决方案等信息进行通报和交流。加强信息共享机制建设，加快推动防止返贫监测与农村低收入人口动态监测信息平台互联互通。强化监督考核，按照统一标准，对各部门在帮扶工作中的表现进行量化评估。

　　科学制定农村低收入人口的认定标准。过渡期后“农村低收入人口”应是在实现乡村振兴和农民农村迈向共同富裕道路上相对落后的群体。从认定目标看，农村低收入人口的认定要综合考虑个人与家庭两方面因素，把家庭供养情况纳入考虑范畴。从认定范围看，农村低收入人口的认定要在现有民政部门和农业农村部门认定的“低收入人口”和“防返贫监测人口”基础上适度扩大范围，特别是要关注因市场竞争能力较弱而陷入困境的群体。从认定指标看，要以个人年可支配收入作为基础性指标，综合考虑医疗、教育、养老等公共服务的负担情况。从认定机制看，国家层面要尽快出台指导性的农村低收入人口认定方法和认定机制，各地根据实际情况因地制宜出台各自的认定细则，建立健全动态调整机制。从认定管理看，要加快建立健全中央与地方协同、地区之间信息共享的农村低收入人口识别管理系统，形成上下联动、齐抓共管的识别体系。

　　对农村低收入人口和欠发达地区进行科学有效地分层和分类。分层需要结合农村低收入人口和欠发达地区特点，便于采取针对性措施和工作手段;分类则要在分层的基础上，结合当前开展帮扶工作的各部门职责来进行。

　　农村低收入人口方面，分层主要考虑按照人力资本的高低来进行划分：完全无劳动能力的群体对应“兜底式帮扶”，部分劳动能力和完全劳动能力的群体对应“开发式帮扶”。分类则可结合当前开展帮扶工作各部门的职能来划分类型：“兜底式帮扶”群体可以按照性别、年龄、医疗负担程度等多方面因素划分类型，“开发式帮扶”群体则根据帮扶手段进行划分。

　　欠发达地区方面，欠发达地区是个相对概念，由于县域是帮扶政策有效衔接的主要载体，也是精准识别和精准帮扶的合理维度，所以建议以县为基本单元来划定欠发达地区。分层方面，构建涵盖经济发展水平、产业发展结构、基础设施建设、公共服务能力等多维度的欠发达地区综合评价体系。根据综合评价指数对各县进行排名，并根据排名结果将欠发达地区划分为轻度欠发达地区、中度欠发达地区和重度欠发达地区等。分类方面，可根据欠发达地区短板弱项情况，将其划分为不同类型，例如资源枯竭型、产业薄弱型、城乡分割型等，也可根据帮扶方向将其划分为产业提升型、专业功能型、城乡融合型等。针对不同层次和不同类型，分别制定帮扶战略和帮扶措施。

　　推动防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨。推动防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨，还需从部门协同、平台共建、政策衔接、机制并轨等多方面着手。部门协同方面，建议由农业农村部门牵头，建立部门之间的联席会议制度，定期针对农村低收入人口帮扶过程中出现的问题进行沟通协调，共同完善制度解决问题。政策衔接方面，国家层面要加快出台针对农村低收入人口常态化帮扶的指导意见，各部门根据国家意见构建适合过渡期后农村低收入人口帮扶特点的政策体系，形成政策合力。机制并轨方面，建议由统计部门牵头，统一规范监测系统中的指标体系和核算口径，对由监测系统识别的信息进行分类，科学有效推送给相关业务部门，建立健全风险预警机制。

　　加快建立健全农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶政策支持体系

　　稳定优化资金持续供给。加大专项帮扶资金支持力度。保持帮扶资金性质、总体规模、管理体制总体稳定。优化资金使用结构，增强资金使用的灵活性。实施税收优惠政策。对联农带农较多的经营主体在税收方面予以优惠，对盘活和调整类帮扶项目资产在相关税收方面予以适当减免等。强化金融供给。继续加大再贷款、再贴现、差别化存款准备金率等货币政策工具的运用。支持金融机构发行“三农”、小微、绿色金融债券，拓宽可贷资金渠道，保持脱贫地区信贷投放力度不减。加大保险支持力度。在欠发达地区加快实施三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策。扩大优势特色农产品保险奖补试点范围，适度提高保险保费补贴比例，鼓励开展优势特色农产品全产业链保险。在条件成熟的欠发达地区加快推进优势农产品价格保险、产值保险等险种试点。鼓励开展农田水利等基础设施商业保险。引导社会资源和各方力量支持欠发达地区发展。支持符合条件的涉农企业发行资产支持证券、乡村振兴票据、乡村振兴公司债券等融资工具，持续加大对乡村振兴重点领域和欠发达地区的资金投入。

　　巩固提升产业发展水平。优化产业布局。重点支持县城和重点镇特色主导产业集聚发展，增强产业发展带动力和增长极作用。统筹发展到村到户产业，与区域特色主导产业做好衔接，推动形成龙头企业、新型经营主体、农户在产业链上分工协作、优势互补、风险共担、利益共享的产业发展格局。支持有条件的村发展乡村旅游、民俗康养、文化体验等融合业态，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产入股等新型经营模式，培育壮大村集体经济。完善利益联结机制。鼓励欠发达地区根据自身产业发展特点，通过培育壮大龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等主体，构建紧密的联农带农机制，带动农民增收。同时，创新社会化服务模式，鼓励通过发展生产托管等方式，支持供销、邮政、农业服务公司等开展农业生产性服务，促进小农户和现代农业有机衔接。提升村集体经济带动能力。经过脱贫攻坚期间的政策支持，欠发达地区形成了大量的扶贫项目资产并确权到村集体，成为提升欠发达地区内生发展动力的重要力量。拓展村集体经济发展的多元路径，提升村集体发展带动能力。引导欠发达地区优化营商环境。提高欠发达地区开发开放水平，加快营造公平透明可预期的营商环境，吸引更多资源要素向欠发达地区聚集，形成协同共享、互利共赢的良好氛围。

　　拓展提升就业带动质量。充分发挥产业带动就业作用。因地制宜发展农业新质生产力，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，完善现代农业产业体系，努力创造更多高质量就业岗位。鼓励发展新技术、新产业、新职业，推动产业就业融合发展，提高中西部地区本地吸纳就业能力，通过承接产业转移，培育壮大就业能力强的富民产业和劳动密集型产业，拓展县域就业容量。健全完善公共就业服务体系。对于有劳动能力的人口，提供政策咨询、岗位信息、技能培训等就业服务，促进农村低收入群体实现就业。畅通跨省务工信息共享渠道，对外出务工就业遇到困难、阶段性失业、间断性停工等就业不稳定群体，及时跟踪掌握情况，做好转岗服务，争取晚回流、少回流、不回流。紧贴劳动力市场用工需求和脱贫群众就业意愿，广泛开展技能性培训和实践性教学，大力推广经费补贴与就业率、稳定性直接挂钩的培训模式，以培训实效促进就业质量。大力培育脱贫地区特色劳务品牌，搭建合作平台，提升脱贫劳动力务工就业质量。继续实施“万企兴万村”行动。通过企业带动，扩大就业岗位供给，带动农村低收入人口增收。政府和社会组织要采取有效措施，培养当地农民的企业家精神、创新意识和管理能力，提高农民的科学文化素质和技术水平，提高就业能力和竞争力。完善重点人群就业支持政策。稳定脱贫人口务工规模和务工收入，防止因失业导致规模性返贫。加强对大龄、残疾、较长时间失业等就业困难群体的帮扶力度，落实就业援助措施。继续深入开展易地扶贫搬迁群众就业帮扶专项行动，支持在安置区周边配套建设产业园区和帮扶车间、开发公益性岗位等方式吸纳就业。持续开展“雨露计划+”就业促进行动，推动建立跨地区、多行业、全链条就业帮扶平台。对有返乡自主创业意愿的脱贫家庭高校毕业生，在项目推荐、场地支持、金融服务和产销对接等方面给予政策支持。加强劳动者权益保障。健全劳动法律法规，规范新就业形态劳动基准，完善社会保障体系，维护劳动者在劳动报酬、休息休假、劳动安全、技能培训、社会保险和福利等方面的合法权益。加强市场监管和劳动保障监察执法，有效治理就业歧视、欠薪欠保、违法裁员等乱象。

　　深入实施区域发展战略。加大区域协调发展政策支持力度。依托西部大开发、中部崛起、东北振兴等区域发展战略实施契机，将促进农村低收入人口和欠发达地区帮扶政策纳入区域协调发展战略体系，重点支持革命老区、少数民族地区、边疆地区的发展。借助主体功能区战略实施提升欠发达地区发展水平。以国家主体功能区战略实施为契机，在欠发达地区构建国土空间开发保护新格局，发挥欠发达地区比较优势，优化完善空间开发、产业布局、人口集聚、生态环保、财政和投资等各项政策，推动欠发达地区生态建设、环境保护和经济社会可持续发展。依托区域发展重大战略加强对口合作。在国家实施京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设，以及长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略，实施连接国内外的“一带一路”对外开放重大战略的基础上，加大对口帮扶政策力度，继续完善“对口支持发展”“帮扶发展”“优势互补发展”的利益分享机制，以“双投入”推动“双产出”和“双赢”。借助新型城镇化和乡村振兴战略实现国内大循环。以国家城乡融合发展战略实施为契机，打造国内统一大市场、推动城乡战略融合、优势互补合作、全要素产业链转移对接，切实推动城乡合作模式深化与创新。

　　强化适配性人才支撑。拓宽人才来源。鼓励引导各类人才向欠发达地区流动，适当放宽在欠发达地区的工作专业技术人才职称评审条件。落实完善工资待遇倾斜政策，激励人才扎根一线建功立业。深化乡村人才培养、引进、管理、激励等制度改革，完善人才服务乡村激励机制。加强农村低收入人口技能提升。加强对教育的投入，改善教育基础设施和教师队伍素质，提供优质教育资源和机会，提高农村低收入人口的文化素质、教育水平和技能水平。通过继续实施“雨露计划”等支持行动，持续扩大乡村人才供给。支持脱贫地区、乡村振兴重点帮扶县等欠发达地区建设一批培训基地和技工院校，提供与当地需求相适应的职业培训项目。强化人才统筹管理。完善人才评价机制，分类评价农业农村技能人才，突出评价业绩水平和实际贡献。健全完善县域内教师、医护人员的统管统用以及农业科技推广人员“县管乡用、下沉到村”工作机制，探索建立乡村人才信息库和需求平台，实现供需适配、人尽其用。

　　扎实推进基础设施建设。支持建设重大项目。继续加大行业部门重大基础设施项目倾斜力度，在欠发达地区优先布局建设一批交通、水利、通信、电力、能源等重大项目，支撑和带动欠发达地区加快发展。重点加大生产类基础设施建设力度。支持生产性水利设施、仓储烘干、冷链物流等基础设施建设，加大清洁能源、生态环境保护等基础设施建设投入力度。稳步提升生活类基础设施建设水平。支持持续巩固农村饮水安全保障成果，因地制宜有序推进村庄道路、卫生厕所、垃圾和污水处理、村容村貌等建设，持续改善农村人居环境。深入推进乡村建设行动。顺应新型城镇化趋势，以县域规划统筹乡村基础设施建设，优化城乡基础设施布局和管护。分类推进村庄建设，加大对集聚提升类村庄、城郊融合类村庄和特色保护类村庄基础设施的投入力度，保障搬迁撤并类村庄的基本生产生活。加大经济欠发达地区数字基础设施建设力度。加强区域间数字经济的交流和合作，通过数字要素的跨区域流动和数字经济的协同发展，实现空间溢出效应和辐射带动效应，以缩小区域发展差距。

　　努力提升公共服务水平。进一步夯实医疗救助托底保障。合理设定年度救助限额，合理控制救助对象政策范围内自付费用比例，重点加大医疗救助资金投入。完善城乡居民基本养老保险困难人口费用代缴政策。为参加城乡居民养老保险的低保对象、特困人员、返贫致贫人口、重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部保费。强化县、乡两级养老机构对失能、部分失能特困老年人口的兜底保障。加大对孤儿、事实无人抚养儿童等保障力度。加强残疾人托养照护、康复服务。鼓励通过政府购买服务的方式对社会救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人等提供必要的访视、照料服务。发挥好临时救助积极预防的功能作用。对基本生活陷入暂时困难的群众加强临时救助，做到凡困必帮、有难必救。织密兜牢丧失劳动能力人口基本生活保障底线。对脱贫人口中完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力且无法通过产业就业获得稳定收入的人口，要按规定纳入农村低保或特困人员救助供养范围，做到应保尽保、应兜尽兜。加强社会力量的参与。社会各界可以通过捐款、志愿服务等多种形式，为农村地区提供帮助和支持。

　　完善优化社会动员机制。优化东西部协作帮扶机制。在继续给予资金支持、援建项目基础上，进一步加强产业合作，推进产业梯度转移，鼓励东西部共建产业园区，实现资源互补。完善定点帮扶机制。以欠发达县为重点，调整优化中央单位定点帮扶现有结对关系。鼓励中央单位发挥自身优势、结合地方需求开展特色帮扶。健全完善省内定点帮扶机制。优化驻村帮扶机制。建议将驻村帮扶工作相关职责下放到县，帮扶村名单、帮扶人员和帮扶形式等根据实际需要由县级党委政府研究并按程序向本级组织部门提出申请，农业农村部门配合落实，驻村方案按年度实行公示。健全社会力量动员机制。各级农业农村部门、东西部协作工作队等应规范社会动员相关机构并配备专职工作人员，搭建公益平台，创新工作方式，组织协会、民营企业、慈善组织、志愿者等多主体共同参与，制定年度实施方案并扎实有效开展工作。

　　落实落细监督考核责任。考评方式上，将欠发达地区和农村低收入人口常态化帮扶工作作为地方党委政府重要任务纳入乡村振兴实绩考核，赋予相应的指标和分值，不单独进行考核。遵循经济发展规律，采取年度监测、5年期中和期末监测方式进行跟踪评价。指标设定上，聚焦帮扶实效和群众“可感可及”，重点围绕产业就业、基础设施、公共服务、乡村治理等方面设计考核评价指标，统计监测与第三方评估并重、定量考核与定性评价相结合，切实减轻地方考评负担。结果运用上，将考评结果作为选拔任用、评先奖优、问责整改的重要参考，突出激励干部担当作为的正向引导。将考评结果与后续帮扶挂钩，对考核优秀地区在资金项目安排和帮扶政策支持上给予倾斜。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)