2024年中央经济工作会议再次强调统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，大力发展县域经济，促进城乡融合发展。县域是连接城市与农村的重要纽带，属承上启下的重要环节，它上接地市，下接乡镇村。就城乡结构而言，一个县域除县城外，其主体构成是乡村。随着乡村振兴战略的深入推进，以县域为核心、县乡村三级整体化推进，成为乡村振兴战略实施的重要抓手，承担着推动乡村振兴、促进县域城乡融合发展的重要任务。

　　党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。发展之路怎么走?关键在于正确理解融合一词。融即打破隔阂，交流通畅，怎么打破?靠的是制度创新，靠的是有效市场、有为有效政府和有责任社会各个主体，靠的是大家，政府企业社会组织居民个人共同努力，齐心协力，共同奋斗。合即人人参与，人人有份，共得共享。

　　当下，推进县域城乡融合发展，就是要坚持融字当头，合字为本，立字为先。所谓融字当头，就是政府企业社会组织居民个人，充分发挥各个主体特点，坚持有效市场、有为有效政府和有责任各个主体优势互补，形成有效合力，共同打破城乡二元结构，实现要素上下双向自由流动;合字为本，就是坚持共同参与，共同分享，坚持人人有份，多赢共享，共同富裕目标原则。当然要真正做到这两点，关键还是要以改革为首，制度建设为重，先立后破，立字为先，建立健全科学完善的制度体系，为县域城乡融合发展提供坚实支撑和保证。

　　融字当头

　　融字当头，这里的融应该是融而不同，融而各具特色，是大船带小船模式，而不是小船并大船模式。为此，当下还是要抓住两个重点，战略统筹与制度建设。

　　一是战略统筹。科学统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、城乡双向流动。

　　全面建设社会主义现代化国家，须统筹新型城镇化和乡村全面振兴，推动县域城乡融合发展，实现城乡共同繁荣。

　　通过把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，切实促进各类要素双向流动，有力有效推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，真正形成县域城乡融合发展新格局。2024年中央农村工作会议特别提出，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，提升县城综合承载能力和治理能力，促进县域城乡融合发展。

　　而在统筹新型城镇化和乡村全面振兴的基础上，要进一步把新型工业化与乡村振兴联系起来，将乡村全面振兴进一步纳入城乡经济社会发展的大局中，全盘统筹考虑。这意味着通过新型工业化、新型城镇化切实推动县域城乡融合发展，彻底带动乡村全面振兴，真正实现新型工业化、新型城镇化与农业农村现代化的互促共进，形成战略协同的县域城乡融合发展新格局。

　　二是制度建设。坚持持续以制度建设破解城乡二元结构，促使城乡要素双向流动真正实现，助力县域城乡融合发展。城镇化是人类社会发展特别是广大发展中国家社会发展的一个必然趋势， 一个必然的历史进程。新发展阶段，城镇化的正确方向是新型城镇化，其核心在哪?当然还是在人。

　　新型城镇化的核心是破解城乡二元难题，而要打破城乡二元篱笆，必须坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的基本原则，这是新型城镇化的根本意涵，同时也是提高城镇化建设质量的根本要义。2024年末我国常住人口城镇化率已经达到67%，对比世界发达国家80%~90%的城镇化率，特别是城镇化质量，我国城镇化特别是新型城镇化依然有很大发展空间、提升空间，城镇建设规模还将持续扩大，城镇体系和功能还有待进一步优化，特别是农业转移人口市民化水平还有待进一步提升。

　　围绕推进以人为本的新型城镇化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，加快农业转移人口市民化是关键。具体要求就是要尽快建立健全由常住地登记户口提供基本公共服务制度，加速推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，进一步解决进城务工农民以往面临的子女上学、就医的难题，加快农业转移人口市民化，同时保障进城落户农民合法权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出办法。

　　合字为本

　　合字为本，县域城乡融合发展的根本目的，是城乡共同富裕，是人人都有机会过上富裕生活。为此，在推进县域城乡融合发展的同时，要始终以民生为中心，切实抓好制度建设。

　　一是进一步完善强农惠农富农支持制度。坚持农业农村优先发展，完善乡村振兴投入机制。统筹推进粮食购销和储备管理体制机制改革，建立监管新模式。优化农业补贴政策体系，创新支农金融工具，发展多层次农业保险。切实搭建更加持续高效有韧性的惠农富农支持政策体系。不断壮大县域富民产业，构建多元化食物供给体系，培育乡村新产业新业态。

　　二是大力实施就业优先战略。民生保障，就业为先。市场经济阶段，没有就业，就无法有持续的收入保障，更不必说持续性生活改善提升。必须大力发展产业，创造更多更有吸引力的就业岗位，以就业保收入、保生活，保民生。

　　三是构建更加公平公正的分配制度。发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。

　　四是建立健全更加完善的兜底保障制度。切实完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度。

　　立字为先

　　县域城乡融合发展，关键还是要以改革为基，改革的精髓是先立后破，立字为先，这个立字就是进一步完善县域城乡融合发展体制机制，包括：

　　建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制。建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，既是提高经济效率、提升全员劳动生产率、降低交易成本的关键制度，又是提高社会运行效率、降低社会成本的重要制度。建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，就是要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。健全脱贫攻坚国家投入形成资产的长效管理机制。运用“千万工程”经验，健全推动乡村全面振兴长效机制。

　　建立健全有利于县域经济多元化发展的体制机制。围绕主导产业，加大招商引资力度，吸引上下游企业集聚，形成产业集群。同时，注重技术创新和人才培养，推动主导产业向高端化、智能化、绿色化方向发展。完善农业支持保护制度、建立新产业新业态培育机制、探索生态产品价值实现机制、建立乡村文化保护利用机制、搭建城乡产业协同发展平台、健全城乡统筹规划制度。围绕发展现代农业、农村一二三产业融合发展、农文旅深度融合、培育新产业新业态，完善农企利益紧密联结机制，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展。构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。

　　建立健全以新质生产力为导向的县域城乡融合发展体制机制。以新质生产力为动力推动县域城乡融合发展，培育新质生产力，关键在于根据本地的资源禀赋、产业基础、科研条件和营商环境等，科学技术的新思路，点燃创新强引擎。有选择地推动新产业、新模式、新动能发展，用新技术改造提升传统产业推动产业链上中下游、大中小微企业、城乡一体化融通创新的“一盘棋”，抓住科技创新这个“牛鼻子”，不断促进产业高端化、智能化、绿色化。当前最需要做的是发展规模化、智慧化农业以提高劳动生产率;发展优质、特色、名牌产品以提高在国内外市场的占有率;提高县城和特色小镇吸纳就业的能力和对农业农村的服务能力。

　　建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制。建立城乡基础设施一体化规划机制，推动城乡路网的一体规划设计，统筹规划重要市政公用设施和城乡污染物的收运处置体系;健全城乡基础设施一体化建设机制，区分公益性和经营性设施，对建设投入主体予以明确;建立城乡基础设施一体化管护机制，明确乡村基础设施的产权归属，由产权所有者建立管护制度。要把公共基础设施建设重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程，加快推动乡村基础设施提档升级，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。

　　建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制。农村公共服务是乡村发展的短板，实现县域城乡融合发展必须加快补齐这个短板。要推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务的标准统一、制度并轨。

　　建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制。县域城乡融合发展的一个关键性问题是农民收入问题。必须落实以人民为中心的发展思想，鼓励勤劳致富，统筹提高农民的工资性、经营性、财产性、转移性四方面的收入。完善促进农民工资性收入增长环境、健全农民经营性收入增长机制、建立农民财产性收入增长机制、强化农民转移性收入保障机制。不断拓宽农民增收渠道，促进农民收入持续增长，缩小城乡居民生活水平差距。健全种粮农民收益保障机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平。统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐。

　　建立县域内县乡村同域系统治理体制机制。健全县域县乡村规划体系，引导县城和小城镇、村庄协调发展、集约有效布局。深化县域城乡建设、运营、治理体制改革，深化赋予特大镇与其人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革。加快转变县域发展方式。建立可持续的县域城乡更新模式和政策法规，加强县域城乡基础设施建设和老旧危房改造升级，深化县域县乡村持续发展安全韧性提升行动，推动形成县乡村智慧高效韧性强的治理新体系。

　　建立完善实施县域外区域协调发展体制机制。构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系。健全推动县域外区域协调发展的制度和政策体系。推动区域区间更好发挥协同高质量发展动力源作用，协同振兴。完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制，深化县域外区域间产业协作。完善促进区域间产业协作体制机制。

　　(作者系北京大学乡村振兴研究院院长)