丘陵地区幅员面积大，耕地面积约占全国耕地总面积的三分之一，在我国农业现代化战略中具有举足轻重的地位。作为川中丘陵地区的典型代表，四川省威远县近年来立足自身发展基础，直面丘陵地区乡村发展中的现实挑战，持续深化农业农村关键领域改革，以改革引领丘陵地区农业农村发展机制创新，探索出一条以改革深化破解丘陵地区乡村转型困境的创新路径，为我国丘陵地区乡村高质量发展提供了参考。

　　丘陵地区农业农村发展的现实困境

　　丘陵地区存在土地细碎化、区位条件较差、产业基础薄弱等情况，面临多种现实困境和挑战，迫切需要以进一步深化改革推动丘陵地区农业农村现代化实现突破性进展。

　　自然地理条件制约带来产业升级困境。丘陵地区是四川省农业版图的重要组成部分，在四川农业现代化战略中具有重要地位。然而，人多地少的客观事实导致了丘陵地区人均耕地面积小、耕地碎片化严重等普遍问题。此外，四川丘陵地区的森林覆盖率不到7%，降水量偏低且渠系配套工程不足，区域内农用地蓄水能力较差，存在田高水低问题。同时，部分土地存在粗放经营等情况，农业产业的转型升级面临困境。

　　配套服务不足造成乡村资产价值实现困境。对于大部分丘陵地区乡村而言，乡村资产价值实现面临配套服务不足的问题：一方面，农业社会化服务体系建设相对滞后。由于产业化经营相对薄弱，小农户对社会化服务需求较少，丘陵地区农机服务、烘干仓储设施建设等滞后。另一方面，农村产权交易服务仍待完善。由于土地分散，且部分地区历史遗留问题较多，导致虽然完成了确权登记工作，但是土地经营权流转仍存在较高交易成本，乡村产业项目仍存在落地难的情况。

　　乡村人口外流导致基层治理困境。在乡村治理中，农民具有不可替代的治理和监督的主体地位。在四川丘陵地区，乡村人口流出趋势较为明显，影响了乡村治理：一方面，农民参与治理的意愿普遍较低。随着乡村内部生计来源的重要性越来越弱，乡村公共事务与农民家庭利益的直接关联性降低，导致外出务工的农民缺乏参与乡村治理的意愿和精力。另一方面，留守乡村的农民多为老年人，除了少数具有外出务工或担任干部经历的群体外，大多数老龄农民缺乏参与治理的能力。

　　农民参与不足形成乡村更新困境。丘陵地区乡村往往呈现出居住形态分散化的特征，公共基础设施和公共服务的标准化配置难度大、建设成本高。在这种情形下，丘陵地区部分乡村出现了农民参与意愿不足、参与能力不够等问题，相关项目实施面临农民动员难的制约。在人口流出、举家搬迁增多的背景下，农村房屋和基础设施缺少有效管理维护，在一定程度上形成了乡村更新困境。

　　深化农业农村改革的主要举措

　　威远县是四川省重要的粮油、蔬菜种植基地，已经形成了以无花果、茶叶、优质粮油等特色农产品为主导的全产业链产业集群。近年来，威远县针对丘陵地区乡村发展现实问题，持续深化农业农村领域相关改革，探索构建了高标准农田建设机制、社会化服务供给机制、乡村治理提升机制和宜居宜业和美乡村建设机制。

　　——推进“精准投入+高效实施+有效管护”的高标准农田建设机制改革

　　为切实破解高标准农田建设中存在的投入精准性不足、建用脱节、用管错位等问题，威远县实施了高标准农田建设的系统性改革，构建了“精准投入+高效利用+有效管护”的高标准农田建设机制。截至2024年11月，威远县实施高标准农田建设4.2万亩，整治干(支)渠24.97公里、山坪塘41口，新建抗旱机井185口。

　　以土地实际经营者需求为导向实现项目资金精准投入。针对建用脱节问题，威远县明确了高标准农田项目“为用而建”的总体原则，从制度设计层面解决了高标准农田建设投入偏离使用需求导致的重复投入问题。设定“先建浅丘、后建深丘”“产业发展潜力大优先建设”的建设顺序，并探索“预流转”制度，引导有意向的业主预先进行土地流转，在项目建设实施中邀请业主全程参与监督，及时提出调整建议。

　　以多维度资源导入为路径实现项目建设高效推进。威远县积极探索项目推进机制改革创新，形成了多维度资源导入的项目高效实施机制：在导入政府资源维度，将高标准农田建设与宜机化改造、农事中心建设等多类项目整合后协同推进，最大限度发挥财政资金合力;在导入社会资本维度，鼓励业主按照经营需要投入自有资金提升改造;在导入乡村资本维度，试点以工代赈与高标准农田项目结合的建设方式，将高标准农田交由村集体建设，降低了建设过程中的监督管理成本。

　　以多主体协同为手段实现项目管护持续有效。为破解高标准农田管护主体缺位导致的管护成本高、效果差等问题，威远县探索了“业主+农户+乡镇政府+村集体+保险公司”的“4+1”管护模式：作为实际使用者的业主和农户负责管护其所经营的农田范围，对相关设施进行日常维护和修复;乡镇政府负责对全镇建成的高标准农田进行监管;村集体负责村内公共区域内道路设施等维护;全域推进高标准农田保险制度，形成大问题有保险保障、小问题由业主负责的管护机制。

　　——探索“组织优化+能力建设+保障支持”的农业社会化服务体系改革

　　威远县针对丘陵地区农业经营特征探索农业生产社会化服务机制改革，构建了“组织优化+能力建设+保障支持”的农业社会化服务体系。目前，全县社会化服务组织共12家，具有从业资格证71人。2023年以来，累计实施项目总资金297万元，服务面积3.2万亩。

　　优化组织结构，提高社会化服务供给效率。通过政村企合作整合服务资源，以国有平台公司作为财政项目的实施主体，村集体将集体发展扶持资金等集体资金入股、业主以自有农机等资产折价入股，三方共同建立区域性农事服务中心。如新场镇三个村以集体发展扶持资金300万元和10余亩集体建设用地入股、业主以农机等资产入股，平台公司以专项债融资700万元入股，三方合作共建新场镇农事服务中心。

　　培育供给主体，提升社会化服务供给能力。构建了“县农业社会化服务中心+镇农业社会化服务站+村农业社会化服务协办员”三级服务体系。鼓励村集体以建立合作社的方式提供农机服务，并支持农民以多种合作形式建立农机合作社或农机服务企业，并引导不同类型服务主体分工协作。

　　拓展服务领域，助力农业高质量发展。威远县积极引导农机服务主体创新服务内容和方式，推动服务范围从服务粮食作物向全产业延伸。如高石镇综合性农事服务中心由威远县至邦农机社会化服务中心入驻经营，实现服务链条向耕种管收、产地烘干、产后加工等“一条龙”农机作业服务延伸，同时，调配无人机及其他各类农业机械，提升耕种管收等服务水平。

　　——强化“产村联动+因村施策+务实导向”的乡村治理机制改革

　　威远县积极推进乡村治理机制改革路径，构建了以“产村联动+因村施策+务实导向”为主要内容的乡村治理体系，全县乡村治理水平显著提升，形成了以乡风文明等为主题的13个基层群众自治实践创新典型案例。

　　产村联动，以产业发展带动乡村治理主体回归。威远县以提高乡村产业发展质效为目标，通过产业发展的利益驱动吸引村民主动参与乡村治理，有效破解了治理主体缺位的矛盾。如镇西镇川主村成立了“乡里乡亲帮帮队”，提供农业生产、修房造屋和矛盾化解等服务，缓解了村内劳动力短缺问题，吸引了更多业主到川主村发展产业，形成了产业振兴与乡村治理协同提质的发展格局。

　　因村施策，将现代治理理念有机嵌入乡土社会结构。威远县在乡村治理改革中发挥优秀传统文化对农民价值观念和行为规范的约束引导作用。如高石镇禾丰村以“一老一小”巡访关爱方式培育文明新风尚，针对村内留守老人儿童较多的现实问题，组织开展月度巡视，主动上门解决问题，有效弘扬了尊老爱幼的优良传统。

　　务实导向，充分尊重乡村发展阶段性特征。威远县尊重乡村发展规律和实际情况，探索出了成本较低、农民接受度较高的治理方式。如镇西镇黄石村推行农户“积分制”管理制度，根据农民思维习惯制定了考核“宜粗不宜细”的原则，将村规民约与积分挂钩，同时运用熟人社会中“面子文化”进行扣分制管理，确保了“积分制”对农民行为的有效约束。

　　——创新“综合施策+示范带动+长效激励”的和美乡村建设机制改革

　　威远县以改善农村面貌为重要突破口，重视政策协同、强化农民参与，形成了“综合施策+示范带动+长效激励”的乡村建设创新机制。目前，全县已完成3.54万户户属设施和342个20户以上院落改造任务。

　　综合施策，以协同推进确保乡村建设成效。威远县组建以县委、县政府主要负责同志为组长的领导小组，出台加强涉农资金整合的相关办法，打破部门分割，统筹项目安排和资金投放;全面落实34名县级领导包联责任，统筹62个县级部门、1800余名干部力量，组建45支联合攻坚小分队，形成全县乡村建设项目县镇村三级联动的工作推进机制。

　　示范带动，以试点引领激励农民广泛参与。威远县充分尊重农民意愿，为打消农民顾虑，确定了以试点成效激励农民自愿参与的推进机制。首先选择民富村、黄石村等先进村作为试点，并在试点村选择试点院落先期推进项目建设，形成示范效应后，再以农民自主申请的形式确定下一批次改造院落。在项目实施过程中，探索了农民自筹自建机制，进一步增强了农民参与积极性。

　　巩固拓展，以成果运用推动乡村全面振兴。威远县探索构建以乡村建设为突破，带动乡村产业、人才等全面振兴的有效路径，实现无花果、现代粮油等特色产业线上线下融合发展，并打造具有威远乡村风貌特色的“丘塘林居”，培育乡村旅游独特优势。在已建设院落中建立文化学习场所，如向义镇柏林村椅子湾聚居点打造“向义镇新农人讲习所”，定向开展蔬菜新品种产业、新技术培训，成功吸引147名外出农民返乡发展。

　　经验启示

　　系统完善的顶层设计是改革有序开展的重要前提。威远县在各项改革中始终坚持顶层设计先行，制定了清晰的目标、路径和措施，确保改革有序推进。在高标准农田建设方面，以《四川省内江市威远县高标准农田建设规划(2021—2030年)》为总体指导，成立了威远县高标准农田建设领导小组，负责统筹相关项目推进，实现了高标准农田建设在空间、时序上的有机衔接;在乡村治理改革领域，制定《三级书记2024年度抓党建促乡村振兴重点任务清单》《关于印发〈威远县城乡居民积分激励办法(试行)〉的通知》等系列政策，为基层探索改革实践路径和实现形式提供了遵循和指导;在乡村建设方面，创新探索“一图一案一清单”挂图作战的工作机制，确保聚集重点、有序推进。威远经验充分说明，系统完善的顶层设计为改革深化提供了明确的方向和指引，能够确保改革的有序性和有效性。

　　精准有效的政策支持是改革有效实施的重要保障。威远县在改革中注重政策支持的精准性和有效性，在投入大量财政资金给予改革实际支持的基础上，通过政策支持内容、支持方式的优化，突破了“试点易、推广难”的问题，为改革提供了有力保障。如在高标准农田建设中，构建了项目资金精准投入机制、多维度资源导入机制和多主体协同管护机制;在乡村治理中，探索了“乡里乡亲帮帮队”、积分制管理、“五彩志愿队”等多种治理方式。威远经验表明，精准有效的政策支持能够为改革推进提供必要的资源和条件，确保农业农村改革的顺利实施。

　　协同联动的创新举措是改革深化推进的重要方向。威远县的农业农村改革以乡村全面振兴为目标，以乡村经济社会发展与农民共同富裕作为创新探索的重要导向，将改革与产业升级、农民增收、治理现代化等一体化推进，形成了联动效应，避免了改革滞后性和孤立性。如将高标准农田建设与以工代赈、宜机化改造、农事中心建设等多类项目整合推进;将农村面貌改善行动与乡村农文旅发展以及电子商务深度融合。威远的实践探索表明，系统联动的改革举措可以有效提升改革的整体效果，推动实现乡村全面发展。

　　积极主动的农民参与是改革成果共享的重要基础。威远县的农业农村改革充分赋予了农民主动参与的多种渠道和多元方式，不仅有效激发了农民参与的意愿和能力，还避免了改革对行政力量、财政投入的过度依赖。如邀请本地农民、业主全程参与监督高标准农田建设，及时提出调整建议;探索农民自筹自建的乡村建设机制，增强了农民参与的积极性。威远实践表明，让农民在风貌改善、产业发展、社会治理、公共文化等领域强参与、有获得、多受益，能够有效提升农民认同感和获得感，从而为改革成果共享奠定坚实基础。

　　(作者单位：四川省社会科学院)