城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的十八大以来，我国城乡融合发展取得历史性成就，但城乡二元结构仍未从根本上破除，农业农村现代化仍是中国式现代化推进中的短板。未来10余年仍将是推进我国城乡融合发展的重要窗口期，县域城乡融合发展将加快推进，城乡规划、建设、治理等各领域将逐步实现全面深度融合，城乡居民收入、基础设施、公共服务等各方面发展差距将稳步缩小。推进城乡融合发展，需加快完善体制机制和政策体系，在县域从根本上破除城乡二元结构，实现同城同域同权。要进一步破除妨碍城乡人口和要素流动的制度壁垒，加快建立与常住人口挂钩的城乡基本公共服务普惠共享机制，加快实现城乡基础设施统一规划、建设和管护，推动县域经济发展壮大，大力推进就业优先战略，有力有效促进农民高质量充分就业。

　　党的十八届三中全会以来城乡融合改革成就

　　新时代城乡融合发展制度更加健全。党的十八大以来，党中央基于我国城乡发展的实际需要，出台关于城乡融合、新型城镇化建设的系列规划文件，推动城乡关系从“城乡发展一体化”向“城乡融合”延伸。党的十八届三中全会提出“健全城乡发展一体化体制机制”。党的十九大首次将“城乡融合发展”写入党的文献，提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。党的二十大进一步提出“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”“着力推进城乡融合和区域协调发展”。党的二十届三中全会提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”。落实中央部署，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》《国家城乡融合发展试验区改革方案》《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》等一系列政策文件相继出台，确立了11个国家城乡融合发展试验区，针对县城分类发展、科学规划提出指导性意见，城乡人口和要素流动更加顺畅，公共资源均衡配置体制机制加快建立。经过持续努力，我国在推进城乡融合发展的思路、目标、空间载体及任务举措上越发明确，制度安排也日益健全。

　　城乡居民收入与生活差距持续缩小。党的十八大以来，随着精准扶贫、精准脱贫方略的全面实施，农民尤其是贫困农民的收入实现了快速增长，城乡居民收入差距逐步缩小，农村居民生活质量逐步提升。一是农村居民收入持续较快增长。2012年以来，农村居民人均收入实现持续较快增长，增速持续高于城镇居民，城乡收入相对差距持续缩小。2012—2024年，农村居民人均可支配收入由8389元增加到23119元，增长1.75倍。城乡收入比由2012年的2.93:1降低到2024年的2.34:1。脱贫攻坚取得全面胜利，脱贫地区农村居民收入持续快速增长，2024年，脱贫县农村居民人均可支配收入17522元，比上年增长6.8%。二是农村居民生活水平显著提高。农村居民消费水平明显提升。2012—2024年，农村居民人均消费由6667元增加到19280元。城乡人均消费支出比从2012年的2.57:1下降到2024年的1.74:1。农村居民恩格尔系数明显下降，由2012年的39.3%下降到2024年的32.3%，下降了7个百分点，农村居民生活条件大幅改善。

　　制约城乡要素平等交换的体制障碍逐步破除。党的十八大以来，党中央以完善产权制度和要素市场化配置为重点，着力破除户籍、土地、资本等体制机制弊端，促进城乡要素双向流动。一是户籍制度改革成效显著。深入贯彻“以人为本”的发展理念，相继出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等政策文件，全面实施居住证制度，不断推动农业转移人口在城镇安家落户。目前户口迁移政策已全面放开放宽，城区常住人口300万以下城市的落户限制基本取消，300万以上城市的落户条件有序放宽，十年来累计超过1.5亿农业转移人口在城镇落户，常住人口城镇化率从2012年的52.6%提高到2024年的67%，户籍人口城镇化率由2012年的35.3%提高到2023年的48.3%，实现了常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的双提高。二是农村土地制度改革稳妥有序推进。农村承包地确权登记颁证基本完成，全国农村承包地确权面积达到15.04亿亩，颁发承包经营权证书2亿多本。《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》提出，自2020年起，第二轮土地承包到期后再延长30年试点陆续展开稳妥推进。三是财政金融向农业农村倾斜力度不断加大。中央预算内投资持续向农业农村倾斜，全国一般公共预算农林水支出稳步增长，推动普惠金融深度服务农村，农村抵质押物范围不断拓宽，农村承包土地经营权抵押贷款全面推开，农村集体资产股权、农民住房财产权等抵押融资稳步探索。四是农村人才队伍水平不断提升。大力实施高素质农民培育计划，全国高素质农民总体规模超过1700万人。加强农村实用人才队伍建设，全国农村实用人才总量已突破2300万人。

　　城乡一体的基本公共服务供给体系加快构建。党的十八大以来，我国在教育、医疗、社会保障等领域加强顶层设计，加大资金投入、完善体系建设，城乡基本公共服务标准统一、制度并轨、普惠共享的步伐更加坚实。一是城乡义务教育服务水平明显改善。《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《中国教育现代化2035》等文件相继印发，持续加大农村教育投入力度，加快推进城乡教育共同体建设，优化城乡基础教育布局。当前我国县域义务教育基本均衡全面实现，城乡教育共同体建设有序推进。二是城乡居民基本医疗保障水平显著提高。2016年国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，将新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险两项制度进行整合，建立了统一的城乡居民基本医疗保险。我国已历史性地消除了乡村两级医疗卫生机构和人员“空白点”，紧密型县域医共体建设成效显著。2024年参加基本医疗保险的有13.26亿人，其中城乡居民基本医疗保险9.47亿人。三是城乡养老保障水平持续提高。2014年出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。养老保险待遇随经济发展稳步提高，城乡居民养老保险基金人均月支出从2013年的58.3元增加至2023年的220元左右。2024年，全国基本养老保险参保人数达10.7亿人，已建成世界规模最大的养老保险体系。

　　城乡基础设施建设一体化水平不断提高。党的十八大以来，我国农村人居环境整治深入推进，农村水电路网等基础设施水平全面提升，村容村貌发生巨大变化，美丽乡村建设迈出重大步伐。一是农村人居环境持续改善。2014年，国务院办公厅印发《关于改善农村人居环境的指导意见》，要求以保障农民基本生活条件为底线，以村庄环境整治为重点，全面改善农村生产生活条件。随后几年，《农村人居环境整治三年行动方案》《乡村建设行动实施方案》等相继出台。各地区各部门认真贯彻党中央、国务院决策部署，全面扎实推进农村人居环境整治，2024年，全国卫生厕所普及率达到75%左右，生活垃圾进行收运处理的行政村比例稳定保持在90%以上，生活污水治理(管控)率达到45%以上，宜居宜业和美乡村建设扎实推进。二是农村公共基础设施建设取得显著成效。2017年，国务院办公厅印发《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》，强调以加快补齐农村基础设施短板、推进城乡发展一体化为目标，全面提高农村基础设施建设和管理水平。实施农村饮水安全巩固提升工程，自来水普及率达到94%，规模化供水工程覆盖农村人口比例达到65%。近十年来，中央在农村公路领域累计投入资金7433亿元，累计新改建农村公路约253万公里，到2023年底，农村公路硬化率达到90.2%，具备条件的乡镇和建制村全部通硬化路、通客车，95%以上的农村公路达到四级及以上标准，快递网点基本覆盖全部乡镇，实现建制村“村村通邮”。2024年，农村地区互联网普及率达67.4%，全国行政村通5G比例超90%。

　　现阶段推进城乡融合发展面临的体制机制障碍

　　畅通城乡人口和要素流动面临障碍。一是户籍制度阻碍农业转移人口市民化。一些超大特大城市仍存在就业户籍限制，目前大城市积分落户多以吸引高层次人才为主要目标，对于农业转移人口落户存在较大壁垒。二是城乡统一的土地要素市场尚未建立。随着城镇化的不断推进，由于缺乏完善的退出机制，导致个别地区农村建设用地在常住人口持续减少的情况下“不减反增”，城乡建设用地出现双增长。这既不利于农业规模化经营，也不利于拓宽农民财产性增收渠道。三是农村资金外流与涉农经营主体贷款难并存。《2021年度中国银行业发展报告》显示，我国县域存贷比低于城市地区约20个百分点，表现为“吸水多”而“灌溉少”。农村土地承包经营权、林权、农村房屋、农村厂房设施、大棚养殖圈舍以及活体动物、果园苗木等资产难以成为有效抵押物。

　　城乡基础设施和公共服务一体发展面临堵点。一方面，城乡基础设施一体规划、建设、管护机制缺乏。一是城乡公共基础设施统筹规划不足。部分地区农村公共基础设施建设仍未纳入县域整体规划，导致基础设施之间不匹配或配置效率不高。二是农村基础设施建设投资保障不足。农村基础设施建设投资回报周期长、公益性强，社会投资参与度不高，总体呈现出“城市—县城—建制镇—乡—村庄”依次递减态势。三是农村基础设施管护机制缺乏。受管护责任不明、管护主体不清、管护经费不足、管护意识不强等影响，农村基础设施存在一定的重建轻管、建而未管现象。另一方面，城乡基本公共服务供给存在制度性分割。一是城乡公共服务资源统筹配置机制尚未建立。农村公共服务资源配置相对偏少偏弱，而且没有顺应人口“乡—城”流动趋势，易出现农村公共服务总体不足和局部闲置的结构性失衡。二是城乡基本公共服务质量差异较大。目前农村幼儿园、义务教育学校的教师学历和教学设施设备条件与城市还有差距，农村每万人拥有卫生技术人员数、执业(助理)医师数、注册护士数不足城市的一半。

　　县域经济高质量发展面临困境。一是县域经济地位下降。根据县域统计年鉴数据，我国县域GDP总量从2012年的27.8万亿元增长到2024年的54万亿元，而同期全国GDP从53.9万亿元增加至134.9万亿元，县域GDP占全国的比重从51.6%下降到40%。二是县域经济分化趋势明显。我国近九成县域的经济规模在500亿元以下。经济规模较大的县主要分布在东部地区，中部、西部和东北地区的经济强县数量渐次递减，经济强县的区域分布呈现“东强西弱”且扎堆聚集现象。三是县域产业转型升级难度较大。经济结构转型背景下，以传统产业为主导的县域面临市场萎缩困境，而新兴产业因受技术、资源、人才等约束，尚需较长时间才能够培育壮大，特别是电商、规划设计运营等融合型产业关键人才不足，县域经济新旧动能转换迟缓。四是县域人口流失明显。2010—2020年，全国有1236个县的常住人口在净流出，约占县域数量的2/3。人口流失将一定程度制约县域经济的持续发展。

　　完善城乡融合发展体制机制的对策建议

　　聚焦提高要素配置效率，进一步破除妨碍城乡人口和要素流动的制度壁垒，促进各类要素更多向乡村流动。一是进一步健全农业转移人口市民化机制。除个别超大特大城市外，逐步全面推行按经常居住地登记户口制度，使城市基本公共服务与户籍脱钩、与常住挂钩。推动超大特大城市完善积分落户政策、精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。二是建立健全城乡统一的要素大市场。加快发展建设用地二级市场，探索农村存量集体建设用地、闲置农房、集体留用地的有效盘活机制。三是建立乡村振兴的多元化投融资机制。鼓励和支持社会投资，拓展集体资源资产权能，建立农村集体经营性建设用地使用权、集体资产股权、集体收益分配权抵押融资配套制度。

　　聚焦公共服务均等化，加快建立与常住人口挂钩的城乡基本公共服务普惠共享机制，推进标准统一制度并轨。一是建立基于公民身份的城乡标准统一、制度并轨的基本公共服务体系。推动公共服务资源配置由按行政区划等级配置向按实际服务管理人口规模配置。按照常住人口规模变化，建立城乡基本公共服务的转移支付、要素配置等动态调整机制。把农业转移人口同等享受政策性保障房纳入城市住房保障体系，探索长租房市场建设。二是加快建立县乡村基本公共服务一体化管理机制。发展城乡教育共同体、医疗共同体，衔接县乡村养老服务网络。拓展完善居住证功能，加快推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。

　　聚焦基础设施一体化，加快实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，推进宜居宜业和美乡村建设。一是优化县乡村设施建设布局。健全城乡规划编制体系，有序推进城乡路网、供水、垃圾污水处理等设施一体规划设计。鼓励有条件的地区编制具有实效性、可操作性和执行约束力的村庄规划。构建“自下而上”农民需求主导型的基础设施供给决策机制。二是健全分级分类基础设施投入保障机制。政府主抓公益性设施，经营性设施交给市场。推进城镇基础设施向乡村延伸、向户覆盖，推动乡村基础设施提档升级。在乡村振兴重大专项资金中列支农村公共基础设施管护资金，将农村公共基础设施管理补助资金列入财政预算。三是创新社会主体参与乡村建设的机制。鼓励社会力量参与乡村基础设施的设计、建设、运营和维护，明确产权归属，落实“谁投资，谁受益，谁管护”。

　　聚焦城乡产业融合，走新“土特产”路子，以民营经济和新型农村集体经济为抓手，推动县域经济发展壮大。一是优化城乡产业布局。构建以县城为枢纽、以乡镇为节点、以农村为基地的县域经济体系，形成中心至外围梯次分布、分工协作的链式配套产业格局。二是推动产业园区与城乡功能区的有机结合。以产业园区、特色小镇为平台载体，引导城市工业配套产业向乡村转移。进一步放宽民营经济市场准入，持续规范县域市场化发展机制。三是启动实施新型农村集体经济壮大提质行动。鼓励城市国有企业联合社会投资与农村集体对接，重点在城镇更新改造、村域资源盘活、农产品加工物流、文旅融合开发等领域深度合作。

　　聚焦高质量充分就业，大力推进就业优先战略，切实扩大就业容量，持续提升人力资本价值，完善就业公共服务体系，有力有效促进农民充分就业。一是支持县域大力发展就业容量大的特色产业。深入挖掘“农业+”新业态，加快推进特色加工业，面向生产生活服务业着力开发战略性就业空间。二是完善农业职业教育与培训体系。建立涉农职业学校、农业科研院所、农业企业、农技推广部门等多主体积极参与的农业职业教育与培训体系，以市场需求和农民需求为导向建立多层级培养机制。打造乡村人才孵化基地，全面推广乡村产业发展“头雁”“雁阵”孵化工程。加大农村电商人才培育力度，实施农民数字技能提升行动。三是完善城乡就业公共服务支持体系。推行数字赋能的就业公共服务模式，建立完善全国统一的就业信息资源库和全国就业公共服务平台。推广就业驿站模式，构建“就业服务机构+就业驿站”多层次立体化就业服务体系。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)