《中华人民共和国粮食安全保障法》规定，“国家建立健全耕地轮作休耕制度”。自轮作休耕制度实施以来，江苏省率先试点、积极探索区域适应性轮作休耕模式，积累了可推广的实践经验，在促进耕地保护、提升耕地产能、改善粮食质量等方面成效显著。笔者以江苏省为典型，实地调研了盐城市射阳县等地，深入分析了其轮作休耕制度的实践做法及不足之处，并提出针对性的政策建议，以期为健全轮作休耕制度提供参考。

　　实践现状及成效

　　先行试点探索，区域实践深化。一是自主探索试点先行。2016年，江苏省率先开展省级耕地轮作休耕试点，重点在秋冬季作物生产效益低、生态保护重点区域实施，至2019年，省级三年自主试点面积达到71.4万亩。随后在苏南五市全面推行小麦季节性轮作休耕，至2021年，苏南地区累计轮作休耕面积达209.9万亩。二是国家试点带动推广。2018年起，江苏省承担国家试点任务，在黄淮海地区推行粮豆、粮油、粮薯轮作，在长江流域地区推行稻油、稻肥轮作。2020年起，应对粮食安全保障需要，调整为轮作扩种大豆油料为主，减少休耕和绿肥等非粮种植模式。2024年，国家试点面积累计达750万亩以上，逐步实现了从试点探索到区域化推广的深化实践。

　　践行藏粮于地，耕地产能提升。一是探索科学轮作布局。在苏南稻麦轮作区推行夏熟小麦季节性轮作休耕，在沿江丘陵岗坡地和沿海盐碱地推广稻肥、稻油轮作模式，切实提升了耕地质量。南京市轮作休耕区域土壤有机质含量平均提高约1%;盐城市2018—2019年连续两年种植绿肥后，土壤有机质平均提高2.56克/千克。二是推广高效轮作模式。实施稻豆轮作，增加大豆、油料作物供给，优化作物种植结构;推广“鲜食毛豆+大蒜、西兰花”等模式，提升农民种植效益;推行稻肥轮作等方式，提高土壤有机质含量，为农田生态系统的可持续健康发展提供保障。

　　创新种植模式，粮食质量改善。一是打破传统农业增产路径依赖。通过推广不同科属作物轮作换茬、间套种，调节土壤养分，减少病虫草害基数，实现化肥农药双减。与稻麦两熟相比，改小麦为种植一季绿肥，每亩每年可减施纯氮15公斤、磷钾肥10公斤、农药200克左右，减肥减药累计50%以上。二是推广作物新型绿色生产模式。推行“水稻+绿肥”“水稻+蔬菜”等模式，引入水稻绿色栽培技术，实现水稻提质增产。倡导“稻鸭共作+草鹅共作”等种养结合模式，整合时空资源，提升经济效益。昆山市张浦镇姜杭基地采用此模式后，亩产效益达5000元，同时推动了农田生态恢复。

　　有待探索的空间

　　制度设计不够完善，政策亟待优化、强化。一是轮作休耕参与方式单一。应对粮食保供需求，目前江苏省轮作方式仅限于粮豆、粮油轮作和大豆玉米带状复合种植，其他轮作模式由少数农户自发应用。二是补贴政策整合程度不足。现有的耕地保护补贴中，轮作休耕补贴已成为大豆油料的种植补贴，利用大豆油料作物的养地功能来改善提升地力，耕地地力保护补贴则主要作为一项普惠性的农民收入补贴，没有相应的耕地保护措施，且并未对其进行相应考核，进而影响政策效用。

　　目标定位不够清晰，多主体参与有效性不足。一是地力保护与收入保障目标存在冲突。轮作休耕一定程度上限制了农民的种植选择，同时，现行补贴标准偏低，不足以弥补与种植同季节其他高价值作物的市场差价。此外，大豆玉米带状复合种植模式还增加了生产工序和成本，部分农户认为现有补贴无法弥补净作损失。二是轮作休耕未纳入粮食安全考核体系。轮作休耕涉及种植布局调整与粮食产量变化，但在粮食安全党政同责考核中，不再对因轮作休耕导致的粮食面积和产量减少做出调整，影响了考核结果。大豆玉米带状复合种植的单位面积产量测算中，新增大豆面积由调减同等玉米面积得来，由于大豆单产低于玉米单产，导致承担任务越多，粮食考核越吃亏。三是财政资源目标主体与参与主体存在错配。近年来，基层政府更多支持规模户参与轮作等政策，例如，射阳县千秋镇参与农户由2021年的260户小农户调整为2023年的15户规模户。然而，2022年江苏省仍有92%的农户耕地面积在10亩以下，小农户更依赖补贴实施绿色生产。

　　技术支持不足，研发、推广、指导协调不畅。一是技术研发适应性不足。如，大豆玉米带状复合种植模式在农机设备上针对性研发滞后，无法满足机械化作业需求。二是技术宣传推广力度不足。比如，对射阳县调查发现15%的农户不了解轮作休耕对保持地力的积极作用，24%的农户未认识到轮作休耕有助于减少病虫害，19%的农户未意识到轮作休耕对提升农产品品质的积极意义。三是技术培训与配套服务不健全。以射阳县粮豆轮作为例，品种选配、肥水调控等技术培训不足，同时，大豆机械化收割设备效率低、普及率不高，增加了劳动需求、生产成本和操作难度，参与农户中只有30%的粮食产出有明显提升。

　　对策建议

　　优化耕地保护制度总体框架。一是明确耕地保护标准和实施细则。通过制定统一的政策框架，明确各类耕地保护制度的内涵与适用地区，避免政策冲突和重叠。同时，详细规定各类保护措施的实施标准和操作流程，确保一致性、科学性和灵活性。二是明确政策目标关系和资源配置原则。根据地区耕地保护强度需求，厘清轮作休耕与耕地地力保护、高标准农田建设等政策之间的关系，优化资源配置。同时，建立评估机制，定期检验政策效果，及时调整和优化政策方向。三是推动信息共享和政策透明。加强江苏省土壤肥力监测、农田建设综合监测监管系统等重大网络信息平台建设，实现各级政府和相关部门的信息共享，及时发布政策信息和实施情况，提高政策透明度。

　　健全轮作休耕监督管理机制。一是提升轮作休耕管理层级。将轮作休耕纳入粮食安全考核体系，并明确各级地方政府责任。依据各地土壤和气候条件，开展科学评估，制定区域适应性总体规划，确保轮作模式适应实际需求。二是建立科学评价机制。借鉴国际经验，将耕地保护成果作为补偿核心依据，结合土地等级、生产率等因素，综合评定补偿标准。建立动态、多元化评价与反馈机制，提升政策灵活性、透明度和精准度。三是强化结果应用与反馈。对积极参与农户，提供免费农技服务，并允许他们优先参与政府采购、农业展销等。对成效突出地区，优先安排农业项目立项和资金、技术支持。

　　完善轮作休耕补偿制度体系。一是协同推进多项补贴政策。例如，与生态农业示范区建设有机结合，树立生态友好型轮作休耕典型示范案例;与生态补偿、绿色生产深度融合，全面提升轮作休耕政策综合效能。二是完善农户市场风险保障体系。根据区域气候条件、土壤类型和主要轮作作物，科学设计针对性轮作作物保险方案，重点涵盖极端天气等自然灾害以及市场价格波动带来的经济风险，增强农户应对不确定性的能力。三是探索建立市场化补偿机制。构建“受益者付费、保护者合理补偿”的市场化政策环境，完善耕地质量提升的量化指标体系，如土壤有机质含量、肥力等级等，切实发挥市场机制在耕地数量、质量、生态“三位一体”保护中的重要作用。

　　强化轮作休耕综合性技术支持。一是集成推广现代农业技术。综合推广应用新品种、新技术、新肥药，兼顾用地养地、生产生态、产量产能，促进可持续发展。构建多元主体参与的农业社会化服务体系，推动大数据、物联网、遥感技术及智能化农业设备在粮食生产中的广泛应用。二是强化政策宣传与示范。建立全省乃至全国范围的示范基地和农民交流平台，利用多元化传播途径直观展示轮作休耕的实际效果和成功案例，增强农民对政策的认知和参与积极性。通过总结经验并形成标准化模式，为其他地区提供可复制、可推广的实践路径。

　　[本文系江苏省社会科学基金青年项目《粮食安全视角下江苏轮作休耕绩效评价研究》(课题号：23EYC007)研究成果]

　　(作者单位：高杨、李宁，南京财经大学粮食和物资学院;徐雯，江苏省农业技术推广总站)