城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的十八大以来,我国围绕城乡融合发展形成了一系列新理念新部署新要求。党的十九大报告提出,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。党的十九届五中全会明确,健全城乡融合发展机制,推动城乡要素平等交换、双向流动。党的二十大报告强调,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动。党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》 (以下简称《决定》)进一步对完善城乡融合发展体制机制作出战略部署。城乡融合发展,是中国共产党城乡关系理论创新最新成果,是破解中国改革发展现实问题的战略选择,是中国式现代化理论体系的重要组成部分,为正确处理城乡关系提供了“中国方案”。
习近平总书记在2020年底的中央农村工作会议上指出,“今后十五年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期”。“十四五”规划开列专章,明确了健全城乡融合发展体制机制系列重要举措。近年来,我国促进城乡融合发展的政策措施纷纷出台实施,明确了建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的目标任务和时间表、路线图,新型城镇化战略、乡村振兴战略大力推进,户籍制度、城乡公共资源配置制度、农村土地制度等关键制度改革取得重大进展,城乡居民收入相对差距持续缩小,城乡融合发展迈出坚实步伐、取得实质性突破。
“十五五”时期正处于破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期,也是贯彻落实党的二十届三中全会《决定》部署,到2029年完成“完善城乡融合发展体制机制”改革任务的交汇期。要充分总结“十四五”时期推进城乡融合发展的经验,乘势而上、攻坚克难,坚持目标引领、问题导向,针对目前存在的矛盾问题与短板弱项,推动城乡融合发展在新的起点上取得更大突破,加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。
一、加快农业转移人口市民化
“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”。“十四五”时期,我国深入推进以人为核心的新型城镇化战略,农业转移人口市民化步伐加快。2024年末,我国常住人口城镇化率达到67.0%,比2020年末提高了3.11个百分点,城镇常住人口达到94350万人。户籍制度改革持续推进,城市落户门槛大幅降低,2014年以来共有1.5亿农业转移人口平稳有序进城落户,全国户籍人口城镇化率由2014年的35.9%提高到2023年的48.3%。与此同时也要看到,目前我国常住人口城镇化率与发达国家80%以上水平仍有13个百分点的差距,农村人口向城镇转移空间依然较大;户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间还有很大差距,超过2.5亿农村人口长期在城镇就业或生活但未取得城镇户籍,无法享受与户籍挂钩的各类保障与服务,在住房保障、子女入学、社会保障等方面有很多困难,推进农业转移人口市民化任重道远。
“十五五”时期,要接续推进实施以人为本的新型城镇化战略,推动农业富余劳动力向非农产业转移,采取有力措施促进农民分工分业,使农业就业结构与产业结构逐步趋同。健全农业转移人口市民化机制,从转入地和流出地双向发力,在城市“打开门”,在农村“留条路”,使农业转移人口逐步由拥有“全部农民权益+渐进式市民权益”向“全部市民权益+渐进式退出农民权益”转变,最终成为完全融入城镇的新市民。作为转入地的城市,要进一步深化户籍制度改革,放开放宽除个别超大城市外的落户限制,推行以经常居住地登记户口制度、以常住地登记户口提供基本服务制度,破解农业转移人口面临的社会保险、住房保障和随迁子女教育等难题。作为转出地的农村,要依法保障农业转移人口的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,探索建立进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制,让农业转移人口完全市民化之前在城乡之间进退有据。
二、努力缩小城乡居民收入差距
缩小城乡居民收入差距是城乡融合发展标志性任务。“十四五”时期,我国农民收入持续较快增长、收入增幅高于城市居民,2024年农民人均可支配收入达到23119元,比2020年增加了三分之一,城乡居民收入之比由2020年的2.56下降到了2024年的2.34;脱贫县农村居民人均可支配收入从2021年的14051元增长到2024年的17522元,增速连续4年快于全国农村居民平均水平,全体人民共同富裕迈出了坚实步伐。但城乡居民收入绝对差距仍然在扩张,农民增收的基础还不牢固,特定区域和部分群体农民增收问题突出。农民的家庭经营收入占比持续降低,粮食生产利润空间不断收紧,2013—2023年的11年间,三大主粮的亩均净收益有4年为负值、大豆亩均净收益有9年为负值,主产区农民增收所受影响明显。农村低收入人口规模还比较庞大,据专家估计,在宽口径、高线标准下,“十四五”期间我国农村低收入人口大致为1.3亿~1.5亿人,缩小收入差距仍面临挑战。
“十五五”时期,要加强农民增收顶层设计,研究制定促进农民增收缩小城乡差距的行动纲要,着力解决种粮农民、低收入人群、欠发达地区、粮食主产区等重点区域和重点群体的增收问题。国际经验表明,大部分发达国家的城乡居民收入比在1.25以下,部分发达国家的城乡居民收入比小于1。我国要争取“十五五”时期城乡居民收入差距有明显降低,到2035年城乡居民收入差距缩小到1.8:1~1.5:1。妥善处理保供给与促增收的关系,充分发挥农业及关联产业带动就业增收作用,在农业高质量发展中增加从业者收入。拓宽农村劳动力转移就业渠道,完善城乡劳动者平等创业就业体制机制,促进农民工资性收入稳定增长。完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制,建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度,抬高农民收入的“底部”。
三、深入推进农村土地制度改革
土地制度是对城乡发展具有系统引领作用的基础性制度。近年来,我国在构建城乡土地要素自由流动和优化配置的体制机制上采取了不少措施。深入推进农村承包地“三权分置”改革,完善承包地经营权流转价格形成机制,截至2023年底,全国家庭承包耕地经营权流转面积5.91亿亩、占家庭承包耕地总面积的37.76%;开展两轮宅基地制度改革试点,积极盘活利用农村闲置住宅。但城乡二元体制下的土地制度安排并未完全打破,土地制度改革有待深入探索,农地资源配置效率有待提高;宅基地制度改革和农村集体经营性建设用地入市需要进一步深化改革探索。
“十五五”时期,要稳步推进农村土地制度改革,更好发挥对城乡融合发展的牵引作用。坚持最严格的耕地保护制度,全面落实耕地保护和粮食安全党政同责,牢牢守住18亿亩耕地红线,逐步把永久基本农田建成高标准农田。围绕“三权分置”深化承包地制度改革,进一步明晰各项权利权能、边界和实现形式,探索集体所有权的实现方式,落实农民的处分权、收益权等权利,逐步扩大经营权权能,建立由“农地农用农民用”向适应现代农业发展方向的“农地农用全民用”的制度体系。稳慎推进宅基地制度改革,牢牢守住改革底线,探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效形式。锚定“与国有土地同等入市、同权同价”目标,深化农村集体经营性建设用地入市,推动土地要素市场化配置。
四、构建资金人才服务乡村机制
资金和人才是经济发展不可或缺的要素。党的十八大以来,我国把推动资金和人才入乡返乡作为优化城乡要素配置的重要内容,积极推动各类人才入乡返乡创业,截至2024年底,全国入乡返乡创业人员累计近1300万人;深化农村金融体制改革,破除农村资金外流的制度性障碍,引导社会投资服务农业农村,更好满足多样化投融资需求,农业农村发展缺资金、缺人才的局面有所改善。但城乡要素自由流动的障碍并未完全破除,引导资金和人才向农村流动的机制仍需健全:一方面,人才入乡返乡创业还面临激励引导不足、配套措施不完善等问题,各类人才通过市场化方式服务乡村的总体规模还不足;另一方面,农村资金供需结构性失衡问题比较突出,专业化、规模化新型经营主体的金融需求尚未得到有效满足,农业农村投资渠道不畅与规制不足并存。
“十五五”时期,要进一步健全完善体制机制,引导更多资金和人才要素向农业农村配置。建立健全政策金融、商业金融、合作金融有机统一、协作高效的农村金融体系,创新服务产业、服务主体的金融产品和金融工具,以农村金融供给侧结构性改革更好对接农村金融需求新变化。继续推动农业保险“扩面、增品、提标”,健全多层次农业保险体系,支持发展特色农产品保险,更好发挥农业保险在保障国家粮食安全、发展乡村富民产业和推进乡村全面振兴等方面的重要作用。完善社会资金投入农业农村的财政、金融、产业、就业等引导和扶持政策,加强社会投资在引入、使用以及退出等环节的全过程监管,引导好、服务好、保护好社会投资的积极性,促进社会投资与各方互惠共赢。鼓励城市人才到农村创业、就业,构建完善的乡村人才培训、使用、评价和激励机制,健全乡村人才服务保障体系,让人才进得来、留得住、干得好,为农业农村发展汇聚强大的人才支撑。
五、促进城乡公共资源均衡配置
促进城乡公共资源均衡配置,是从根本上消除城乡二元结构的必然要求。近年来,我国加快农村基础设施补短板,推进城乡基础设施一体化,水电路网加快建设,全国范围内所有行政村已基本实现通电、通电话、通有线电视信号和通公路全覆盖,农村人居环境持续改善;建立了城乡统一的居民基本养老保险制度、居民基本医保和大病保险制度,逐步健全城乡教育资源均衡配置机制、乡村医疗卫生服务体系,城乡基础设施一体化、基本公共服务均等化水平持续提升。但与党的二十大报告提出到2035年“农村基本具备现代生活条件”的目标要求相比还有较大差距,农村道路、供水、能源、通讯等公共基础设施还不健全,厕所、垃圾污水处理、村容村貌等人居环境条件还需持续改善,教育、医疗卫生、养老托幼等基本公共服务水平有待提高。
“十五五”时期,要在目前初步解决“有没有”的基础之上,把公共资源优先向农村配置,推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨,增加农村教育、医疗、养老、文化等服务供给,进一步解决农村基础设施和公共服务“好不好”的问题。把农村基础设施建设作为扩大内需的重点领域加大投入,创新乡村基础设施建设投入和管护机制,不断提升农村基础设施完备度。持续深化农村人居环境整治提升,建设宜居宜业和美乡村,逐步使农村基本具备现代生活条件。完善城乡基本公共服务布局,推动城乡教育、医疗、养老等基本公共服务的制度统一、标准统一,推进城乡教育联合体、紧密型县域医疗卫生共同体、养老服务网络等建设,推广名师名医服务乡村等做法,提高农村居民享受基本公共服务的便利度。充分发挥数字技术作用,通过“互联网+教育”、“互联网+医疗健康”等途径,推动城市优质公共服务资源向农村覆盖。
六、完善县域城乡融合发展体制机制
县域是城乡融合发展的主要载体和关键枢纽。习近平总书记强调:“更好发挥县域连接城市、带动乡村作用,率先在县域内实现城乡融合发展。”2022年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,明确以县域为基本单元推进城乡融合发展。《“十四五”推进农业农村现代化规划》、《乡村建设行动实施方案》、《“十四五”新型城镇化实施方案》等文件中明确了相关部署安排,初步形成了以县域为重要切入点推进城乡融合发展的政策框架。但从实践情况看,县域推进城乡融合发展还存在内生动力不足的问题:一方面,县级地方政府的资源要素统筹配置能力不足,在推进城乡融合发展方面缺乏相应手段;另一方面,县级财政实力薄弱问题突出,支持城乡融合发展的财力保障严重不足,成为以县域为重要切入点推进城乡融合发展的“硬约束”。
“十五五”时期,要在以县域为基本单元推进城乡融合发展上迈出实质步伐。把规划作为推动县域城乡融合发展的“龙头”,坚持县域城乡一体设计、多规合一、功能互补,编制实施县域国土空间规划,有序推进实用性村庄规划编制。落实党的二十届三中全会《决定》关于推进增加地方自主财力、适当扩大地方税收管理权限、提升市县财力同事权相匹配程度、合理扩大地方政府专项债券支持范围、完善政府债务管理制度等重要改革部署,充实地方财力特别是市县财力,降低市县债务风险,强化县域城乡融合发展的财力基础。探索通过“省直管县”、“扩权强县”等改革措施,适当扩大县一级的经济社会管理权限,提高县级政府推动城乡融合发展的主动性。深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革,以中国特色城镇化助力中国式现代化行稳致远。
(作者单位:中国农业风险管理研究会)
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