财产制度是农村集体经济组织最为核心的制度之一。2024年6月28日通过的《中华人民共和国农村集体经济组织法》对农村集体财产作出了系统规定，解决了其财产如何运营管理的问题，确立了集体财产分类管理的规则，并对农村集体经济组织的经营活动作出了一些特殊限制。

　　农村集体财产的分类管理

　　农村集体财产种类十分丰富。民法典第二百六十条和农村集体经济组织法第三十六条对集体财产的常见种类进行了列举。从这些列举可以看出，一般市场法人拥有的货币资金、建筑物、机器设备、股权等投资性权利、知识产权等，农村集体经济组织均得拥有。除此之外，农村集体经济组织还拥有一般市场法人所不拥有的教育、科技、文化、卫生、体育、交通等设施和农村人居环境基础设施等具有公益性质的财产，以及土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等具有公有制专属性的资源性财产，后者是其最具特色的财产种类。事实上，除了民法典第二百四十七条至二百五十四条中明确规定专属于国家所有的财产之外，我国民法典规定的其他的各项财产权利，农村集体经济组织均得享有。

　　与一般市场法人对其法人财产拥有高度自由的经营管理自主决策权不同，农村集体财产的经营管理行为受到更多的特殊规制，其法定性要求更强。鉴于农村集体财产的种类十分丰富，不同类型财产的来源、性质和担负的功能有所不同，法律对不同类型的财产提出了不同的管理要求。

　　资源性财产的管理要求

　　农村集体资源性财产，是指集体拥有的自然资源所有权。从管理要求上看，集体财产中最具有特殊性的当属土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权，此类财产为公有制专属财产，不能进入市场流通，亦不能用于偿还农村集体经济组织的债务，其运营管理有严格的法定性要求，农村集体经济组织的自主性较小。需要指出的是，在集体自然资源所有权上设立的各类使用权(例如集体经营性建设用地使用权、土地承包经营权等用益物权)不属于此处农村集体资源性财产的范畴，其已经从集体拥有的自然资源所有权中分离出来，并由自然资源使用权人单独享有，属于使用权人的财产。

　　集体自然资源所有权包含集体土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂的所有权。其中，集体土地的管理规则较为成熟，森林、山岭、草原、荒地、滩涂的管理规则可以参照适用集体土地的管理规则，而且，在一些情形下，森林、山岭、草原、荒地、滩涂也可被宽泛意义上的“土地”所涵摄。

　　集体土地依其用途可区分为农用地和建设用地两大类，后者又可区分为宅基地和其他集体建设用地，分别实行不同的管理规则。对于农用地，主要是依据农村土地承包法等的规定实行承包经营。对此，农村集体经济组织法第三十七条第一款、第三十八条作出了转介性规定，体现了农村集体经济组织法与其他法律的衔接配合。对于集体建设用地，农村集体经济组织法第三十七条第二款要求“依照法律、行政法规和国家有关规定取得、使用、管理”。此处指向的法律法规主要包括民法典、土地管理法、土地管理法实施条例等，此外，还有大量部门规章、其他规范性文件、国家政策等。

　　从农村集体经济组织自主权的角度看，对于家庭承包的承包地和宅基地，农村集体经济组织主要是依法履行发包和分配管理职责，保障成员依法取得和享有土地承包经营权和宅基地使用权;对于“四荒地”和集体经营性建设用地，农村集体经济组织既可以自己用于发展乡村产业和集体经济，也可以开展市场化有偿使用并获取收益，例如，通过发包、出让、出租、入股、合作等方式交由他人使用并获取对价，这些均是农村集体经济组织实现集体土地所有权之收益权能的方式。

　　公益性财产的管理要求

　　集体公益性财产，是指第三十六条第一款第三项指向的教科文卫体交通等公益设施和基础设施。在之前的农村集体产权制度改革实践中也以“非经营性资产”称谓之。这类财产需要服务于既定的公益性目的，其管理上亦会附加一些特殊的要求，一般来说，不能利用这类财产开展或者仅能开展有限的经营性活动。但在一定条件下，公益性财产也具有向经营性财产转化的可能。例如，对于一些建设在集体土地上的失去教育功能的闲置校舍，农村集体经济组织可以依法将废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地，然后通过入市或合作联营等方式开发利用，此时，原有的集体公益性财产转化为集体经营性财产。

　　对于集体公益性财产的管理，农村集体经济组织法第三十七条第四款要求农村集体经济组织“依照法律法规、国家有关规定和农村集体经济组织章程使用、管理”，这一款同样属于转介性规定。结合相关规定和实践运行情况，农村集体经济组织对此类财产的管理主要涉及如下两方面的特殊问题：一是须遵循建设资金来源单位的特殊使用要求。集体公益性财产的建设资金，可能来源于农村集体经济组织自行出资或筹措资金(例如通过集体成员“一事一议筹资筹劳”方式、成员和社会捐款方式等)建设而成，也可能来源于各级财政支农资金。如果其是由财政专项支持资金建设而成，资金拨付单位有时会附加特殊的管理和使用要求，农村集体经济组织须遵循之。即便是其他形式的资金来源，也通常会有专款专用的要求。二是承担后续管护和运营责任。大多数集体公益性财产均会涉及后续管护运营问题并会产生管护运营费用，管护营运集体公益性财产并承担费用是农村集体经济组织的法定职责。

　　集体经营性财产的管理要求

　　集体财产中刨除集体资源性财产和公益性财产，剩下的均为集体经营性财产。集体的经营性财产同一般市场法人拥有的财产并无大的差别，均可以进入市场流通，农村集体经济组织对其运营管理具有较高程度的自主决策权。

　　对此类财产，农村集体经济组织可以自己直接经营管理集体经营性财产，也可以用集体经营性财产投资兴办企业或者参股企业并享有投资者权益，途径多样且灵活。对此，农村集体经济组织法第五条、第六条、第四十一条作出了规定。但无论采取何种方式运营，均需履行法定的民主决策程序，依据其重要性分别经成员大会、成员代表大会、理事会等表决通过，并接受监事(会)和全体成员的监督。

　　农村集体经济组织经营活动的特殊限制

　　农村集体经济组织可以开展哪些市场经营活动呢?此问题涉及农村集体经济组织风险控制与经营自由的平衡。一方面，农村集体财产种类丰富、类型多样、性质多元，一些村集体财产数额巨大，要充分发挥这些财产的效能，必须赋予农村集体经济组织充分的经营自主权，使其能够依据市场需求和不同类型财产运营管理的需要而灵活选择最能促进集体财产保值增值的经营管理方式。另一方面，农村集体经济组织独特的性质和职能又决定了其经营活动亦以稳健为宜，不宜从事高风险的市场竞争活动。为了避免农村集体经济组织因资不抵债而无法履职，就需要对其经营风险予以适当限制。对此，农村集体经济组织法主要是通过两方面举措予以平衡。

　　第一，对农村集体经济组织的行为能力作出三方面的特殊限制。一是担保能力限制，第三十五条禁止农村集体经济组织的管理人员以集体财产为本人或者他人债务提供担保，第五十八条第二款进一步规定此种担保行为无效;二是投资能力限制，第三十五条禁止农村集体经济组织以集体财产加入合伙企业成为普通合伙人，这是因为，基于风险可控的需要，农村集体经济组织对外投资时不能承担无限责任，仅能依据第十条第三款的规定以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担有限责任;三是破产能力限制，法律第六条第二款规定，农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定，这是因为，其财产中具有公有制专属财产，不能被用于偿债。

　　第二，不限制经营范围，但对常见经营活动类型进行倡导性列举，并允许其通过出资设立公司等市场主体的方式隔离风险。考虑到各地农村集体经济组织在资源要素、经营能力、成员需求、风险偏好等方面存在差异，而且市场经营风险本身变幻莫测，并不能简单通过经营活动的类型区分控制。故此，农村集体经济组织法并未对其经营范围作出限制。法律第六条规定，其可以“依法从事与其履行职能相适应的民事活动”，亦即只要是为履行其职能之所需，且法律无禁止性规定，其均可从事。同时，法律于第四十一条对农村集体经济组织的常见经营活动类型进行了举例性列举，诸如资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等，但这一规定仅为示例性或倡导性规定，并非完全列举，其中的“等”为“等外等”，并不排斥其他经营方式，只要不违反上文所述行为能力方面的三条禁止性规定，各地农村集体经济组织可以因地制宜探索多样化的经营方式。实际上，如果农村集体经济组织所欲从事的经营活动面临较高风险，则其更适宜依据农村集体经济组织法第六条第三款的规定通过出资设立公司、农民专业合作社等市场主体的方式开展经营，而非自行直接经营，以此将风险控制在一定范围内。

　　(作者系中央财经大学法学院教授)