村级组织主要包括基层党组织、村民自治组织、农村集体经济组织、农民专业合作社等各类社会经济组织。厘清农村集体经济组织的内涵及其与相关组织的边界与关系是制定农村集体经济组织法的前置性问题，也是精准适用农村集体经济组织法的基础。

　　精准把握农村集体经济组织的法律内涵

　　农村集体经济组织法第二条对农村集体经济组织的内涵作了界定：本法所称农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织。理解农村集体经济组织的内涵需要把握以下几个方面：

　　农村集体经济组织以土地集体所有为基础。农村集体经济组织的财产具有集体公有产权属性。集体公有性是农村集体经济组织的第一本质特性。从历史视角观察，农村集体经济组织最初是以土地集体所有为基础的。当然，随着城市化进程的推进，有些农村社区的集体土地在不断减少，甚至集体土地已经被全部征收，只剩下集体经营性财产，但是这不影响农村集体经济组织是以土地集体所有为基础产生的。基于集体土地的纽带，农村集体经济组织成员仅限于本集体内，其他类型合作组织的成员则可自愿入社、自愿退社。以土地集体所有为基础的集体公有财产属性，使其显然不同于农民专业合作社等经济组织。农民专业合作社是农民自愿成立的，并非建立在农民集体所有土地的基础上，而且通常突破特定地域的限制，可以跨越不同乡(镇)村。农村供销合作社、农村信用合作社也不具有农村集体经济组织的以土地集体所有为基础的特征。

　　农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权。根据民法典规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。可见，农民集体和农村集体经济组织是两个不同的主体，从实证法解释分析，农民集体和农村集体经济组织是“法定代表行使关系”，而非“同一关系”，亦非“同一主体”。除了本条中“依法代表成员集体行使所有权”的表述，农村集体经济组织法第五条还明确“农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权”;第三十六条第二款规定“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，不得分割到成员个人”。这就更加清晰地明确了农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权的法律地位。

　　农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度。在农村集体经济组织中，以家庭为单位的分户经营是农村集体土地经营的典型形态。为克服家庭经营的局限，农村集体经济组织还以新型农业经营主体为重点、社会化服务为支撑，构建现代农业经营体系，通过法律的利益分配机制激励新型农业经营主体，逐步将小农户引入现代农业发展轨道，进而构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

　　农村集体经济组织是区域性经济组织。农村集体经济组织以特定社区范围内的土地集体所有为基础设立，具有典型的区域性。不同农村集体经济组织之间通常都有明确的地域边界，互不重叠。农村集体经济组织的设置以特定农村区域为单位，这是其区别于一般营利性法人的特点之一。这一特别性对农村集体经济组织成员身份、财产的流动性等均有较大影响。

　　廓清农村集体经济组织与类似经济组织的边界

　　农村集体经济组织法第二条也对农村集体经济组织的外延作了界定：包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。理解该句需要注意以下方面：

　　农村集体经济组织包括乡镇级集体经济组织、村级集体经济组织、组级集体经济组织。作为农民集体的法定代表行使主体，农村集体经济组织与三级农民集体相对应，这已经为民法典所确认，即从级别视角观察，农村集体经济组织可分为乡镇级集体经济组织、村级集体经济组织、组级集体经济组织。农村集体经济组织来源于人民公社时期的“三级所有、队为基础”的基本组织框架。但是，三类集体经济组织的设置要求则不同。农村集体经济组织法第十九条第二款规定，符合前款规定条件的村一般应当设立农村集体经济组织，村民小组可以根据情况设立农村集体经济组织;乡镇确有需要的，可以设立农村集体经济组织。

　　农村集体经济组织区别于农村供销合作社、农村信用合作社、农民专业合作社等合作经济组织。理解农村集体经济组织的外延需要将其与农村供销合作社、农村信用合作社、农民专业合作社等合作经济组织区分。

　　农村供销合作社是为农服务、以农民为主体的集体所有制合作经济组织，是党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带和做好农业、农村、农民工作的重要载体。农村供销合作社具有特殊的法律地位，既不同于企业法人等营利法人，又不同于事业单位、社会团体等非营利法人，属于民法典规定的特别法人。在长期的为农服务实践中，供销合作社形成了独具中国特色的组织和服务体系，组织成分多元，资产构成多样，地位性质特殊。既体现党和政府政策导向，又承担政府委托的公益性服务;既有事业单位和社团组织的特点，又履行管理社有企业的职责;既要办成以农民为基础的合作经济组织，又要开展市场化经营和农业社会化服务，是党和政府以合作经济组织形式推动“三农”工作的重要载体，是新形势下推动农村经济社会发展不可替代、不可或缺的重要力量。

　　农村信用合作社，即农村信用社，是集体所有制性质的合作金融组织，是我国金融体系的重要组成部分。农村信用社是实行自主经营、独立核算、自负盈亏、自担风险的企业法人，其合法权益和正当经营受法律保护，任何单位和个人都不得平调和挪用其财产和资金。从其概念和性质来看，农村信用合作社显然不属于农村集体经济组织。

　　农民专业合作社，是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。两者均是民法典规定的特别法人。在前期的农村集体产权制度改革实践中，部分地区也有将农村集体经济组织登记为农民专业合作社法人的实践。但是，农村集体经济组织和农民专业合作社在法律内涵、法律依据、设立登记、成员构成、社会功能、治理机制、分配机制等方面明显不同。在法律适用上，农民专业合作社适用农民专业合作社法。

　　明确农村集体经济组织和相关组织的关系

　　除了和上述类似经济组织的关系，农村集体经济组织还独立于基层党组织、村民委员会和其投资设立的组织。

　　农村集体经济组织在基层党组织领导下独立开展经营活动。农村集体经济组织是发展新型农村集体经济的重要主体，是乡村治理的组织纽带。作为中国特色的特别法人，农村集体经济组织承担着“管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员”等多元化组织职能。宪法对农村集体经济组织的“独立经济活动自主权”进行了立法表达。乡村振兴促进法中强调了农村集体经济组织功能的发挥。在发展新型农村集体经济过程中应当充分发挥农村集体经济组织的主体作用，激活农村集体经济组织的活力，通过农村集体经济组织法人治理机制的优化促进乡村治理水平的整体提升。但是，农村集体经济组织应当在基层党组织领导下独立开展经营活动。《中国共产党农村工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》均要求强化基层党组织对农村集体经济组织工作的全面领导。农村集体经济组织法构建了党对农村集体经济组织全面领导的规范体系：明确“是提升中国共产党农村基层组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障”(第三条);规定“农村集体经济组织应当坚持中国共产党的领导，在乡镇党委、街道党工委和村党组织的领导下依法履职”的原则(第四条);在民主决议方面，明确规定“需由成员大会审议决定的重要事项，应当先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论”(第二十六条第二款 );在组织机构方面，规定“需由成员大会审议决定的重要事项，应当先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论”(第二十六条第二款)。“乡镇党委、街道党工委或者村党组织可以提名推荐农村集体经济组织理事会成员候选人，党组织负责人可以通过法定程序担任农村集体经济组织理事长”(第二十九条第三款)。

　　农村集体经济组织独立于村民委员会。长期以来，农村集体经济组织和村民委员会的关系一直呈现出“互相交织”的状态，这也是我国村级组织运行的特色之一。随着农村改革的步伐向纵深推进，乡村振兴战略和优化基层治理目标的提出，对农村集体经济组织和村民委员会关系的认识逐步清晰。在进一步深化农村改革，加强和改进乡村治理的过程中，农村集体经济组织和村民委员会职责和功能的逐步明晰是趋势，但是不能“一刀切”，各地应该结合资源禀赋因地制宜、循序渐进地推进。农村集体经济组织法进一步廓清了农村集体经济组织和村民委员会的关系：要求农村集体经济组织要“支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治”(第五条第一款);规定“农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事与村党组织领导班子成员、村民委员会成员可以根据情况交叉任职”(第三十四条第一款);规定“未设立农村集体经济组织的，村民委员会、村民小组可以依法代行农村集体经济组织的职能。村民委员会、村民小组依法代行农村集体经济组织职能的，讨论决定有关集体财产和成员权益的事项参照适用本法的相关规定”(第六十四条)。目前，立法机关正在修订村民委员会组织法，未来农村集体经济组织和村民委员会的关系将进一步理顺。

　　农村集体经济组织独立于其投资设立的法人。随着新型农村集体经济的发展，农村集体经济组织不仅以自己名义开展经营活动，还通过对外投资的方式形成了农村集体财产运营的多层次主体结构，丰富了农村集体经济发展的组织实现形式。由农村集体经济组织投资设立的法人一旦成立便取得独立于农村集体经济组织的市场主体地位，两者是独立的不同法人。农村集体经济组织法进一步明晰了农村集体经济组织和其投资设立的主体的关系，其中第六条第三款规定，农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任。一方面，农村集体经济组织可以向其他市场主体出资。根据民法典第二百六十八条的规定，国家、集体和私人依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。承袭该规定，第六条第三款规定了农村集体经济组织的出资人资格。另一方面，农村集体经济组织以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任，即只能承担有限责任。这就意味着，农村集体经济组织不得出资设立或者参与设立让其承担无限责任的市场主体。合伙企业法第三条规定，国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。普通合伙人对合伙企业债务承担的是无限责任，农村集体经济组织不能成为普通合伙人，其只能出资参与设立有限合伙企业或者有限责任公司。

　　(作者系吉林大学法学院教授、农业农村法治研究院执行院长)