《中华人民共和国农村集体经济组织法》以现实问题为导向，创新规定了多元纠纷解决机制，对于保护农民的集体成员权益具有非常重要的现实意义，回应了当前我国农村实践的迫切需求。

　　建立了体系性的救济路径和法律责任

　　从实践来看，对农村集体经济组织成员权益的损害既有来自外部的，也有来自内部的，既有因成员大会、成员代表大会所作的决定而导致的，也有因负责人作出的决定而导致的。针对不同的情形，农村集体经济组织法构建了体系化的损害救济路径和法律责任，以期全方位地保障集体经济组织和成员的权益。

　　一是针对农村集体经济组织自身的章程或决定。如果农村集体经济组织的章程或者决定存在损害妇女权益、对“外嫁女”“入赘婿”等特殊群体违法给予不公平待遇的，根据该法可以依法请求政府或相关部门责令改正，或请求法院撤销决定。该法规定，农村集体经济组织章程或者成员大会、成员代表大会所作的决定违反法律法规的，由乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门责令改正。农村集体经济组织成员大会、成员代表大会、理事会或者农村集体经济组织负责人作出的决定侵害农村集体经济组织成员合法权益的，受侵害的农村集体经济组织成员可以请求人民法院予以撤销。

　　二是针对农村集体经济组织内部管理人员的行为。该法规定，农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员，存在侵占、挪用、截留、哄抢、私分、破坏集体财产等行为的，由人民政府或相关部门责令限期改正。农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员执行职务时违反法律法规或者集体经济组织章程的规定，给农村集体经济组织造成损失的，应当依法承担赔偿责任，农村集体经济组织理事会、监事会或者监事有权向人民法院提起诉讼主张赔偿。

　　三是针对农村集体经济组织外部的侵害和干涉。该法规定，对于侵害农村集体经济组织合法权益的行为，农村集体经济组织可以依法向人民法院提起诉讼。地方人民政府及其有关部门非法干预农村集体经济组织经营管理和财产管理活动或者未依法履行相应监管职责的，由上级人民政府责令限期改正。农村集体经济组织对行政机关的行政行为不服的可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　明确了成员身份确认有异议可以申请调解、仲裁或提起诉讼

　　集体土地归成员集体所有，但到底谁是成员、谁不是成员，一直以来缺乏明确的依据。从司法实践来看，农村大多数的纠纷属于集体经济组织成员权益纠纷案件，即便很多案件是关于征地补偿、集体收益分配、承包地宅基地分配的，归根结底仍要首先确认当事人是不是集体经济组织成员。所以，农村集体经济组织成员身份确认是目前解决大量司法纠纷的前置性问题，直接关系农民切身财产权益和农村基层稳定。成员身份确认成为社会关注最多、观点分歧最大、实践纠纷最为集中的农村问题之一，尤其是“外嫁女”、进城落户农民等特殊群体的成员身份认定争议更为突出。

　　以法律手段化解成员身份确认纠纷具有必要性。长期以来囿于立法的缺失，关于成员身份确认纠纷的争议解决路径存在不明确的问题。农村集体经济组织成员身份确认是否属于法院受理范围，即法院是否有权受理案件并通过裁判界定成员身份，抑或交由农村集体经济组织内部自治确认成员身份，在司法实践中多有争议。一种观点认为，成员身份确认属于村民自治范畴，不属于平等主体之间的财产关系纠纷，法院应不予受理。部分地方法院在司法文件中认为成员身份确认属于立法问题，而非司法权限内的问题，应不予受理。另一种观点则认为法院可以受理关于农村集体经济组织成员身份确认纠纷的案件，并依法判定成员身份。例如《海南省高级人民法院关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见(试行)》指出人民法院有权“审查原告是否具有农村集体经济组织成员资格”，并详列认定标准。重庆市高级人民法院《关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》、陕西省高级人民法院《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》等也对成员身份确认纠纷案件的裁判进行了指引。还有法院采取了折中的处理方式，即如果当事人仅以成员身份确认提起诉讼则不受理，若当事人是以土地征收补偿分配等成员权益纠纷提起诉讼，其中涉及成员身份确认的，法院则会受理案件，且对所涉及的成员身份确认问题进行一并裁判。立法缺失和司法分歧使农村集体经济组织成员身份确认纠纷一度成为实践难题。

　　成员身份关系农民的切身财产权益，直接影响能否以土地等集体财产作为其兜底性的保障，不宜完全交由村民自治决定。就行为逻辑而言，因为集体资产的有限性、成员身份获得的“无偿性”，会导致“僧多粥少”的利益分配格局，基于趋利性的行为选择，由村民自治确认成员身份可能会限制或剥夺少数特殊群体的成员身份，侵害合法权益，所谓“外嫁女”权益问题便往往出现在集体利益分配场景中。这种制度运行结果显然是违背制度初衷和公平价值的，在实践中容易产生纠纷，需要通过法律手段矫正“自治失灵”。法律既要保障成员民主自治，同时也要防止少数人合法权益在成员自治中受到侵害，为成员权益提供救济渠道。

　　农村集体经济组织法明确规定成员身份确认有异议可以申请调解、仲裁或提起诉讼，回应了实践问题和现实需求。该法第五十六条明确规定，对确认农村集体经济组织成员身份有异议的，农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的，当事人可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解解决，不愿调解或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼，为通过法律途径解决成员身份确认纠纷问题提供了路径和保障，解决了长期以来的难题。由此，关于成员身份确认问题，农村集体经济组织法建立了全链条多元的纠纷解决和权益保障机制：一是行政路径，农村集体经济组织章程或者农村集体经济组织成员大会、成员代表大会所作的决定违反法律法规的,由乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门责令改正，对确认农村集体经济组织成员身份有异议的，当事人可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门通过行政调解解决;二是仲裁方式，当事人不愿调解或者调解不成的，可以申请仲裁;三是司法途径，对确认农村集体经济组织成员身份有异议的，当事人可以直接向法院提起诉讼，此外，如果农村集体经济组织或者其负责人作出的决定侵害了农村集体经济组织成员的合法权益,受侵害的农村集体经济组织成员还可以请求人民法院予以撤销。

　　创设了集体经济组织成员代表诉讼制度

　　团体法中的代表诉讼，也被称为代位诉讼或派生诉讼制度，是指符合法定条件的主体为了实现团体的利益提起诉讼，而非直接为了个人自己的利益。最典型的便是公司法中的公司股东代表诉讼制度，若公司的权益遭到侵害，而公司怠于诉讼时，符合法定条件的股东可以为公司的利益，以自己的名义对侵害人提起诉讼。该制度的设置是为使董事、监事以及其他人损害公司利益后受到追究，保护公司和股东的利益。农村集体经济组织是民法上的特别法人，与公司均属于民事团体，可以遵循团体法的一般原理与规则，引入代表诉讼制度，其目的在于维护农民集体及其成员的合法权益。

　　建立集体经济组织成员代表诉讼制度具有现实必要性。长期以来，部分地方农村集体经济组织内部缺乏完善的民主决议机制、有效的监督机制，导致“集体所有”变成“村干部所有”，收益分配不透明、集体资产流失严重。农村集体经济组织管理人员利用集体财产牟取非法利益，侵害农民集体利益的现象时有发生。在这种情形下，遭到直接损害的集体经济组织受限于内部控制而难以对管理人员提起诉讼，集体经济组织成员也无法以农村集体经济组织的名义提起诉讼进行救济，现实中就出现了集体利益直接受损却不能有效获得司法救济，成员个人利益遭受间接损害却无法作为适格主体提起诉讼的尴尬困境。为了解决这一现实问题，制约管理人员的履职行为，更好地维护集体利益，迫切需要建立农村集体经济组织成员代表诉讼制度，允许符合一定条件的集体经济组织成员，在集体利益受到侵害时可以为农村集体经济组织的利益向人民法院提起诉讼，维护集体利益，也间接维护了成员自身利益。

　　建立集体经济组织成员代表诉讼制度有助于防范集体所有权行使的委托代理风险。从经济学上分析，作为实际“控制者”的集体经济组织管理人员，和作为真正所有者的集体成员之间的利益不完全一致，从而产生委托代理风险，即管理人员违反忠实勤勉义务，基于个人私利损害集体资产。建立集体经济组织成员代表诉讼制度，可以使满足条件的集体经济组织成员代位行使诉权，追究集体经济组织管理人员的责任，有助于规避集体经济组织运行中的委托代理风险，对理事、监事等管理人员形成制约。

　　建立集体经济组织成员代表诉讼制度具有法律实践基础。在司法实践中，为了解决农村集体经济组织及成员权益救济问题，最高人民法院出台相关司法文件，认可达到一定数量的村民提起诉讼，例如1999年《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》(法释〔1999〕15号)(已失效)第二条规定：“发包方所属的半数以上村民，以签订承包合同时违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当依法受理，并可通知承包方作为第三人参加诉讼。”2011年《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”虽然这些前期探索和本条所规定的集体经济组织成员代表诉讼不同，但是也提供了有益经验。

　　基于此，农村集体经济组织法规定，农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员执行职务时违反法律法规或者集体经济组织章程的规定，给农村集体经济组织造成损失的，那么理事会、监事会或者监事应当向人民法院提起诉讼。若未及时提起诉讼，十名以上具有完全民事行为能力的农村集体经济组织成员可以书面请求监事会或者监事向人民法院提起诉讼。若监事会或者监事收到书面请求后拒绝提起诉讼或者自收到请求之日起十五日内未提起诉讼的，符合法定条件的农村集体经济组织成员可以为农村集体经济组织的利益，以自己的名义向人民法院提起诉讼。这一制度设计补全了集体经济组织利益救济制度缺失的一环，有望更为有力地制约管理人员，保障集体及成员权利。

　　[本文是国家社会科学基金项目“农村土地权利运行中行政行为的民法意义研究”(编号20CFX040)的阶段性研究成果]

　　(作者系中国农业大学土地科学与技术学院副教授)