从1978年算起，我国农村改革已步入第47个年头。废除人民公社制度，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，并把这一体制确立为农村基本经营制度，是农村改革最重要的制度成果。巩固和完善这一制度，一直是中央对深化农村改革的要求。党的二十大报告指出，“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步指出，“巩固和完善农村基本经营制度。有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。完善农业经营体系，完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩。健全便捷高效的农业社会化服务体系。发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”。

　　下面，从三个方面对农村基本经营制度作以回顾与展望。

　　农村基本经营制度的确立和完善

　　农村基本经营制度的确立，始于20世纪70年代末实行的家庭联产承包责任制，经历了从局部到全面的推进过程。1979年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出，除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户。1980年，《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》提出，边远地区和贫困落后的地区要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户。政策支持下，1980年末全国约20%的生产队实行包产到户或包干到户。1982年，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》指出包干到户这种形式，建立在土地公有基础上，农户和集体保持承包关系，所以它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分。1983年，《当前农村经济政策的若干问题》进一步提出，“在这种经营方式下，分户承包的家庭经营只不过是合作经济中的一个经营层次，是一种新型的家庭经济”。到1984年底，全国约98%的生产队实行家庭联产承包责任制，标志着家庭经营作为新型农业经营体制的微观基础已经形成。

　　以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制在家庭联产承包责任制实施后逐步确立。1986年，《关于一九八六年农村工作的部署》提出，“地区性合作经济组织，应当进一步完善统一经营与分散经营相结合的双层经营体制”。1991年，《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》首次明确提出，“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善”。1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出，“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。1999年《中华人民共和国宪法修正案》规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。至此，农村基本经营制度得到确立。

　　随后，双层经营体制围绕两个方面来不断发展，完善土地承包关系和完善统分结合。

　　土地承包关系经历了从“联产承包责任制”到“家庭承包经营”的变迁。农村改革初期形成的土地承包关系具有经济责任特征，分配上体现为“交足国家的、留够集体的、剩下全是自己的”。为稳定和完善联产承包责任制，1984年中央明确“土地承包期一般应在15年”。1993年又将土地承包期再延长30年。1998年党的十五届三中全会首次提出“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，并要求“切实保障农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权，使之成为独立的市场主体”，“要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”，从政策层面明确终结以经济责任为特征、具有债权性质的土地承包关系，取而代之的是依法赋权的新型土地承包关系。2002年《中华人民共和国农村土地承包法》赋予农民对承包土地的占有、使用、收益和被征地享有补偿的权利。2007年物权法进一步明确土地承包经营权是用益物权。同时，2000年国家开始农村税费改革试点，到2006年正式废止农业税，土地承包的税费负担解除。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，并要求“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”，进一步夯实了家庭承包经营的基础地位。

　　从完善统分结合来看，统一经营由单一集体经济组织发展为多元主体共存。1991年党的十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》提出，完善双层经营体制，包括完善家庭承包经营和集体统一经营。2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。家庭经营要向采取先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度”。“两个转变”的提出，特别是统一经营由单一主体向多元主体转变，具有开创性意义。党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将统一经营的主体由过去仅限于集体经济组织，扩展为不仅包括集体经济组织，还包括农民专业合作组织、农业产业化龙头企业以及其他社会化服务组织，这是对统一经营实践经验的总结与认识的深化，是完善双层经营体制的重大举措。

　　党的十八大以来农村基本经营制度的丰富和发展

　　党的十八大以来，农村改革进入全面深化的新阶段。以习近平同志为核心的党中央高度重视农村改革工作，勇于攻坚克难，加强顶层设计，推动农村经营体制创新取得了一系列新突破，进一步丰富和发展了农村基本经营制度。

　　进一步稳定完善农村土地承包关系，健全土地承包经营权登记制度，明确长久不变的政策要求

　　习近平总书记在2013年中央农村工作会议上指出，“建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上‘定心丸’”。2014年中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对建立这项制度提出明确要求：“在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。”建立这项制度的工作于2019年在全国基本完成，妥善解决了农户承包地块面积不准、四至不清等问题，进一步完善了承包合同，健全了登记簿，重新颁发了权属证书。

　　2017年党的十九大首次明确土地承包关系长久不变的政策要求。习近平总书记在大会报告中指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”2019年中共中央、国务院《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》强调：“现有承包地在第二轮土地承包到期后由农户继续承包，承包期再延长三十年，以各地第二轮土地承包到期为起点计算”。自2020年以来，第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作由点及面，有序推进，试点范围覆盖整村、整乡、整县。

　　完善农村土地“三权”分置办法，搞活土地经营权，发展农业适度规模经营

　　在2013年中央农村工作会议上，习近平总书记指出：“改革前，农村集体土地是所有权和经营权合一，土地集体所有、集体统一经营。搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包经营权分开，所有权归集体，承包经营权归农户，这是我国农村改革的重大创新。现在，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。”2016年，中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对“三权”分置作出系统全面的制度安排。此后，根据实践的发展，修订了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》，将“三权”分置政策转化为法律规定。

　　土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路。习近平总书记2014年在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出，“发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应”。为引导土地经营权流转发展农业适度规模经营，2014年，中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》强调要发挥家庭经营的基础作用，要求合理确定土地经营规模。目前，农村承包地经营权流转面积达到5亿多亩，超过全国农村承包耕地面积的1/3。

　　培育新型农业经营主体，构建新型农业经营体系

　　随着城镇化进程加快和大量农村青壮年劳动力外出务工，谁来种地的问题日益突出。习近平总书记2013年在山东考察工作时指出，“要以解决好地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系”。2013年11月党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”。2017年中办、国办《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》提出构建框架完整、措施精准、机制有效的政策支持体系，不断提升新型农业经营主体适应市场能力和带动农民增收致富能力。目前，全国家庭农场约400万个，农民合作社213.6万家，农村集体经济组织98万个，农业社会化服务主体超过109万个，县级以上农业产业化龙头企业超过9万家，基本构建起了立体式复合型现代农业经营体系。

　　稳步推进农村集体产权制度改革，探索形成农村集体经济新的实现形式和运行机制

　　发展壮大农村集体经济是党在农村的一贯方针。习近平总书记2014年9月在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出，“要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。”截至2020年8月，有关部门先后组织28个省份、89个地市、442个县整建制开展农村集体资产改革试点，探索建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。2016年中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求力争用3年左右时间基本完成清产核资、5年左右时间基本完成改革。至2021年此项改革基本完成。目前全国农村集体共拥有65.5亿亩集体土地资源、8.22万亿元集体账面资产，确认农村集体经济组织成员约9.2亿人。2024年，《中华人民共和国农村集体经济组织法》出台，填补了长期以来这方面在法律上的空白。

　　对进一步完善农村基本经营制度的展望

　　党的二十大和二十届三中、四中全会对进一步巩固和完善农村基本经营制度作出了部署。习近平总书记指出：“要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率。”这一重要论述，指明了进一步完善农村基本经营制度的方向和着力点。抓好农民合作社发展是统一经营的方向和重点;抓好家庭农场发展是家庭经营的方向和重点。

　　农民合作社是广大农民群众在家庭承包经营基础上自愿联合、民主管理的互助性经济组织。截至2024年底，全国纳入农业农村部门统计调查的农民合作社总数203.5万家，组建联合社1.4万家。合作社在引领农民发展现代农业、推进乡村振兴中发挥着越来越大的作用。

　　在统一经营多元主体中把农民合作社突出出来，是对我国国情农情和中国特色农业现代化道路的深刻把握，是对合作经济价值和意义的深刻把握，是对统一经营内涵和真谛的深刻把握。相对于公益性服务和商业性服务，合作社的特点体现在三个方面：

　　一是农民合作社以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益。成员既是合作社所有者，也是合作社服务对象，这一特殊制度安排避免了服务供给方与服务接受方因信息不对称而产生的不信任，以及可能存在的利益冲突，从而有利于实现每个成员加入合作社的目的。

　　二是农民合作社成员地位平等，实行民主管理。实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权(不论出资多少)，成员可以通过民主程序直接控制本社的重大决策和生产经营活动。

　　三是农民合作社的盈余主要按照成员与合作社的交易量(额)比例返还。这是与公司制的重大区别，体现了合作社是劳动的联合而非资本的联合，是合作社激励机制的重要组成部分，也是增强合作社市场竞争力的重要手段。为保护一般成员和出资较多成员两个方面的积极性，农民专业合作社法规定：可分配盈余按成员与本社的交易量(额)比例返还的总额不得低于可分配盈余的60%;返还后的剩余部分，以成员账户记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和其他捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。

　　目前，农民合作社与专业化服务公司、农业产业化龙头企业等商业组织相比，还处在弱势地位。改变这一状况，需要从多方面努力：一是重视以家庭农场为骨干力量来发展壮大农民合作社，增强合作社的凝聚力、吸引力;二是农民合作社要大力发展农产品加工业，增强盈利能力;三是农民合作社要联合起来，积极发展联合社，扩大市场带动力和影响力。

　　近年来，我国家庭农场正成为一种新型的农业经营主体。截至2024年底，纳入全国家庭农场名录系统的家庭农场达到395.2万个，经营耕地面积3.1亿亩，约占全国家庭承包经营耕地总面积的20%，其中种粮家庭农场167.7万个，平均经营土地面积148.3亩，亩产468.1公斤，比全国平均水平高出18.5%。

　　总结各地实践，家庭农场是指以农民家庭成员为主要劳动力，利用家庭承包土地或流转土地，从事规模化、集约化、商品化农业生产，以农业经营收入为家庭主要收入来源的农业生产经营单位，是农户家庭承包经营的“升级版”。我国家庭农场的基本特征，具体可以从以下四个方面来把握：

　　第一，以家庭为生产经营单位。家庭农场的兴办者是农民，是家庭。相对于合作社和龙头企业等其他新型农业经营主体，家庭农场最鲜明的特征是以家庭成员为主要劳动力，以家庭为基本核算单位。家庭农场在要素投入、生产作业、产品销售、成本核算、收益分配等环节，都以家庭为基本单位，继承和体现家庭经营产权清晰、目标一致、决策迅速、劳动监督成本低等诸多优势。

　　第二，以农为主业。家庭农场以提供商品性农产品为目的开展专业化生产。家庭农场的专业化生产程度和农产品商品率较高，主要从事种植业、养殖业生产，实行一业为主或种养结合的农业生产模式，满足市场需求、获得市场认可是其生存和发展的基础。

　　第三，以集约生产为手段。家庭农场经营者具有一定的资本投入能力、农业技能和管理水平，能够采用先进技术和装备，经营活动有比较完整的财务收支记录。这种集约化生产和经营水平的提升，使得家庭农场能够取得较高的土地产出率、资源利用率和劳动生产率。

　　第四，以适度规模经营为基础。家庭农场的种植或养殖经营必须达到一定规模，这是区别于传统小农户的重要标志。结合我国实际，家庭农场经营规模并非越大越好。其适度性主要体现在：经营规模与家庭成员的劳动能力相匹配，确保既充分发挥全体成员的潜力，又避免因雇工过多而降低劳动效率;经营规模与能取得相对体面的收入相匹配，即家庭农场人均收入达到甚至超过当地城镇居民的收入水平。

　　发展家庭农场是完善农村基本经营制度“分”的层次的必然要求。在承包农户基础上孕育出的家庭农场，既发挥了家庭经营的独特优势，符合农业生产特点要求，又克服了小农户“小而全”的不足，适应现代农业发展要求，具有旺盛的生命力和广阔的发展前景。培育和发展家庭农场，很好地坚持了家庭经营在农业中的基础性地位，完善了家庭经营制度和统分结合的双层经营体制。

　　我国家庭农场发展是一个循序渐进的过程。目前，发展家庭农场虽然具备了前所未有的机遇，但仍面临着诸多条件限制和困难。实践中，我们要充分认识发展家庭农场的长期性和艰巨性，坚持方向性与渐进性相统一，顺势而为、积极作为。一是认清条件，因地制宜;二是引导土地经营权向家庭农场流转;三是引导家庭农场形成合理的土地经营规模;四是加强对家庭农场经营者的培养;五是健全对家庭农场的相关扶持政策。

　　(本文系作者在“巩固和完善农村基本经营制度的法治保障研讨会”上的发言，略有修改)