党的十八大以来，城乡融合发展取得显著成就，顶层设计不断完善，农业转移人口市民化深入推进，城乡要素双向流动日益顺畅，城乡基本公共服务均等化水平稳步提升。党的二十届三中全会提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。四中全会也强调要“促进城乡融合发展”、“推动城乡要素双向流动，激励各类人才下乡服务和创业就业”。当前我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，县域经济持续发展壮大带动现代要素加快向乡村流动，农业转移人口就近城镇化趋势明显，现行帮扶工作加快向常态化帮扶转化，推进城乡融合发展任务依然艰巨。“十五五”时期是统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的关键时期，是破除城乡二元结构、完善城乡融合发展体制机制的重要窗口期。必须加快完善体制机制和政策体系，在县域从根本上破除城乡二元结构，实现同城同域同权。

　　新时代推进城乡融合发展的成就与经验

　　党的十八大以来，我国城乡融合发展取得重大历史性成就，为“十五五”时期以城乡融合发展带动乡村全面振兴打下了坚实基础。一是城乡融合发展顶层设计不断完善。相继出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》、《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》、《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》等政策文件，明确了目标任务，部署了政策举措。二是城乡要素双向流动更加顺畅。农业转移人口市民化深入推进，进城农民工总数超过1.3亿人，城乡人才交流更加频繁。城乡土地市场一体化改革不断深化，集体经营性建设用地入市改革有序推进，农业农村投入机制更加完善。县城综合承载能力不断加强，对农民就近城镇化和城乡要素跨界融合的支撑作用不断凸显。三是城乡一体的公共资源配置加快推进。城市市政基础设施逐步向农村地区延伸，农村水电网路等基础设施水平全面提升，农村人居环境明显改善。城乡居民社会保障体系覆盖面持续扩大，公共服务均等化水平逐步提升。四是城乡社会融合更加紧密。城乡治理逐渐由分治转向共治，新市民、新村民参与社会治理的形式更加丰富，加快了城乡人口从空间融合到心理融合的过程。

　　构建新型工农关系、城乡关系，是推进中国式现代化的内在要求。国内外积累了推进城乡融合发展的宝贵经验，即坚持规划先行，加强顶层设计;完善城乡基础设施建设，推进城乡公共服务共建共享;引导大中小城市和小城镇协调发展;依托农业农村特色资源，推动城乡产业深度融合;重视人与自然协调发展，走绿色可持续发展之路。也有一些教训值得深思。有的国家在城镇化进程中农业和农村发展跟不上，大量失业农民涌向城市贫民窟，工业化和城镇化走入困境，最终陷入“中等收入陷阱”。国外的经验教训告诉我们，城乡融合发展要将城镇化与工业化、乡村振兴紧密结合，因地制宜探索各具特色的模式路径，充分尊重农民意愿，不要急着断了进城农民在农村的后路，要让他们在城乡间可进可退。

　　“十五五”时期推进城乡融合发展面临的形势

　　城乡融合发展是新型工业化和新型城镇化背景下的必然趋势。2025年的中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

　　县域经济持续发展壮大，带动现代要素加快向乡村流动。党的二十届四中全会要求，发展各具特色的县域经济。目前各地县城主动融入区域发展战略和城市群，布局新兴产业，加快数字转型，构建“特色农业+先进制造+新兴服务”产业体系，县域经济经历深刻转型升级，未来发展呈特色化、集群化、数字化、绿色化特征，发展质量、承载能力将持续提升。在强农惠农富农政策支持下，休闲农业、民宿经济、农耕文化体验、健康养老等新业态全面发展。具有乡村特色的龙舟赛、山歌节、村BA、村超等活动，将成为乡村地区重要的吸睛吸金“名片”，消费市场潜力巨大，专业人才需求增加。需利用外溢效应，推动科技、管理、人才等先进要素向农业农村拓展延伸，促进城乡产业深度融合。

　　农民向城镇集聚仍然是趋势，向县城和中心镇就地就近转移可能将成为重要选择。预计到2035年，我国乡村还要再转移1.2亿人，农民进城仍是大趋势。能否让农民进城后留得住、有就业、能融入，是未来新型城镇化过程中必须解决的重大问题。相较于乡村，县城和中心镇区因产业集聚、交通便捷、公共服务完善日益成为吸纳农业转移人口的重要区域。过去十年跨省流动农民工从2014年的7867万人逐渐减少至2024年的6840万人，下降13.1%，更多农业转移人口和农民工群体向省内或县域内集中。未来一段时期仍有一部分农业转移人口选择在城乡两栖流动而不落户城镇，即便要迁户，县城可能是他们的首选地。

　　县域城乡公共资源加快一体配置，带动有条件的县率先破除城乡二元结构。随着城镇化的推进和农村青壮年劳动力的大量进城，未来农村人口老龄化快于城市人口老龄化的程度将会更深，这将对乡村医疗、养老、教育公共服务质量提升与服务区位均衡提出更高要求。近年来各地深入推进县域基础设施一体化规划建设，构建紧密型县域医共体、城乡教育共同体、县域养老服务等模式，城乡基础设施和公共服务差距逐步缩小。随着县域经济发展水平不断提升，越来越多的县域将率先具备破除城乡二元结构的能力及条件。“十五五”时期在进行公共服务和基础设施布局优化时，必须全面考虑人口流动、村庄布局、土地等要素资源的合理配置，促进多部门协同发力，以实现资源的高效利用和公平分配。

　　现行帮扶工作加快向常态化帮扶转化，防止返贫致贫纳入乡村振兴中统筹推进。统筹建立常态化防止返贫致贫机制将成为过渡期后的重点工作。帮扶工作重心将转向完善兜底式保障，强化开发式帮扶，增强内生动力，分层分类帮扶欠发达地区，带动防止返贫致贫对象增收致富，确保不发生规模性返贫致贫。

　　“十五五”时期推进城乡融合发展的思路

　　“十五五”时期，要统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，完善城乡融合发展体制机制和政策体系，把住处理好农民和土地关系这条主线，深化农村改革，缩小城乡差别，率先在县域内破除城乡二元结构。以县域为重要切入点，强化以工补农、以城带乡，促进城乡在规划布局、功能定位、产业分工、要素配置、设施建设、服务供给、社会治理等方面相互融合和共同发展，推进乡村全面振兴，加快形成县乡村统筹发展格局，为全面建成社会主义现代化强国提供坚强支撑。重点处理好以下几个关系。

　　坚持深化改革，处理好农民和土地的关系。人地关系是城乡融合的核心内容，土地是农民安身立命的生产生活资料。进一步深化土地制度改革，既要着眼盘活资源、激活要素，也要切实为农民长远利益着想。在推进农业转移人口市民化过程中，要保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出上述权益作为农民进城落户的条件。探索建立自愿有偿退出的办法，对于那些已经在城市稳定就业和生活，且有意愿退出土地权益的农民，给予合理的补偿，将更多土地增值收益留给农民、留在农村。

　　坚持系统思维，处理好城与乡的关系。城市和乡村相互依存、相互促进，如何妥善处理工农关系和城乡关系，是推进中国式现代化建设中的重大课题。县域作为城市与乡村、工业和农业的联结点，最有条件率先实现城乡融合发展。分类推进以县城为重要载体的新型城镇化，要坚持系统谋划，促进大中小城市和小城镇协调发展，发挥县城对人口和产业的吸纳集聚能力、对县域经济发展的辐射带动作用。一方面，要以新型城镇化为引擎，提升农业产业韧性，增进居民福祉;另一方面，要以乡村全面振兴为支撑，助推新型工业化和新型城镇化高质量发展。探索城乡资源要素双向流动、资源共享、生态共治、社会共建新机制，加快构建城乡功能衔接互补新格局。

　　坚持以人为本，处理好进城与留守的关系。缩小城乡差距，关键在于打破城乡壁垒，加快城乡要素流动。扎实推进农业转移人口市民化，推动符合条件的农业转移人口在社会保险、住房保障、随迁子女教育等方面享有同迁入地户籍人口同等的权利，帮助能进城、愿进城的农民更好融入城市。通过工业化、城镇化持续创造更多家门口的非农就业机会，带动留在农村内部的广大劳动力就业增收。提高农民的主体地位，让农民可以分享到现代化的好处。

　　坚持底线思维，处理好乡村产业发展与耕地红线的关系。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，在人多地少的国情农情以及复杂多变的外部环境下，确保国家粮食安全始终是必须牢牢守住的底线。推进城乡融合发展，必须毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率。学习运用“千万工程”经验，以全域土地综合整治为抓手，实现耕地资源的优化升级，不断提升耕地生态保护整体效能。提升农业产业综合效益，促进粮食生产与乡村富民产业的有机结合，保障乡村产业发展用地，发挥区域比较优势，建设优势产业集群，实现增产增收有机统一。

　　“十五五”时期推进城乡融合发展的对策建议

　　顺应“十五五”时期农业农村发展形势，加快推进城乡融合发展，提出以下建议。

　　一是加强城乡一体规划建设发展。健全城乡规划编制体系，优化细化县域镇村体系布局，统筹城乡基础设施和公共服务体系建设。有序推进城乡路网、供水、垃圾污水处理等设施整体规划设计，实施村庄有机更新提升行动，协同推进生产生活生态融合。统筹县乡村产业梯度布局，构建以县城为枢纽、以中心镇为节点、以村庄为基地的县域经济体系。建立与常住人口挂钩的公共服务供给制度体系，按照常住人口规模变化，建立城乡基本公共服务的转移支付、要素配置等动态调整机制。健全县域土地资源优化配置机制，稳步开展全域土地综合整治，以用途为导向推动空间布局、乡村建设和产业发展有机协同。

　　二是稳定完善农村基本经营制度。健全农民合作社、农村集体经济组织职业经理人制度。支持科技公司发展农业社会化服务。强化农村集体经济组织在闲置资源依法盘活利用、文旅开发运营、高标准农田管护、农村金融服务等方面的统筹协调、经营服务职能。实施新型农村集体经济壮大提质行动。建立健全农村集体经营性建设用地使用权、集体资产股权、集体收益分配权质押融资配套制度。全面建立健全农村集体资产监督管理体系。

　　三是健全农业转移人口市民化机制。推动超大特大城市完善积分落户政策、精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，探索推行超大特大城市间户籍准入年限累计互认。建立健全城镇基本公共服务常住人口全覆盖机制。建立农业转移人口住房公积金制度，把农业转移人口同等享受政策性保障房纳入城市住房保障体系，探索长租房市场建设。

　　四是持续完善帮扶政策体系。研究划定一批国家重点帮扶县，鼓励各省按需划定省级重点帮扶县。对帮扶产业发展落实“四个一批”要求成效突出的欠发达县，优先安排产业项目和资金。允许县级根据产业发展、乡村建设和治理的实际需求，合理设置帮扶资金使用比例，并结合产业发展、设施建设周期调整资金使用绩效考核周期，提高资金使用联农带农实绩的权重。建立新型农业经营主体扶持政策同带动农民增收挂钩机制。

　　五是创新开展县域城乡融合发展探索和建设一批片区化推进乡村全面振兴样板。支持发展条件较好的县域，率先开展城乡产业融合化、基础设施一体化、公共服务均等化、居民收入均衡化工作，建立配套制度，探索县域城乡融合发展有效路径。鼓励国家农村综合性改革试点试验区、国家乡村振兴示范县率先探索片区化推进乡村全面振兴机制，建设片区整体推进规划、发展、建设、治理的乡村高质量发展共同体。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)