耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。新中国成立以来，党和政府高度重视耕地资源开发保护与利用，千方百计确保18亿亩红线不突破，提升耕地质量，为保障国家粮食安全奠定基础，也为满足城乡多样化食物需求起到了重要保障作用。

　　全国耕地总量时空变化

　　耕地数量年际变化大。从1949年到2023年耕地面积变化总体情况看，全国耕地总量总体上维持在20亿亩左右，但年度间增减变化大。耕地持续大面积增加阶段，即1950—1957年，8年净增加2.09亿亩，增幅达14.25%。主要原因是新中国成立后，推行并完成土地改革，建立了土地农民所有制，有关部门出台多个文件，鼓励农民开荒复垦。同时，国家有组织地举办军垦农场(如新疆生产建设兵团)，大规模开垦耕地。耕地面积连续减少阶段，主要有四个时段。一是1958—1963年，主要是由于“大跃进”大炼钢铁等无序占用耕地。二是1967—1977年，主要是受当时社会环境影响，农村集体耕地开垦积极性低，土地管理工作处于瘫痪状态，各类建设占用随意。三是1980—1989年，主要是各项建设力度加大，特别是乡镇企业快速发展占用耕地多，土地管理也不严格。四是1997—2006年，主要是经济快速增长，城镇化、工业化快速发展占用，实施退耕还林还草等生态建设退耕。耕地面积大体平衡阶段，主要是2007年以后，由于实施强有力的耕地管控政策，特别是强化耕地占补平衡管理，17年间耕地面积进出大体平衡略有增加。2023年耕地面积比2006年增加10236万亩，特别是实施耕地“非农化”“非粮化”整治以来，2021—2023年连续3年耕地面积增加。

　　耕地空间分布北移明显。基于三次土地利用现状调查数据，1996—2019年，耕地总面积基本稳定，但省际间变化差异大，耕地面积北增南减，北方16个省份(京、津、晋、冀、蒙、辽、吉、黑、鲁、豫、陕、甘、宁、青、新、藏)耕地面积占全国总面积的比例由57%上升到65%。东中西部地区耕地面积都减少，东北大幅度增加，13个粮食主产省耕地总面积增加，占全国耕地面积比例达到71%。耕地空间分布的北移也影响粮食生产格局。北方16个省份粮食播种面积、总产量增幅明显，占全国的比重都上升。特别是耕地面积增加比较多的东北三省，粮食播种面积及产量增幅较大，占全国的比重较高。而南方15个省份粮食播种面积与产量下降趋势明显。据统计，1985年以前南方、北方省份粮食产量占比大体在60%、40%，到1996年南北方基本平分秋色，到2019年后转变为北方占60%、南方占40%。

　　耕地质量建设持续推进

　　从耕地满足农作物生长需求角度看，影响耕地质量最核心的因素有三个：田间灌排设施完善程度、耕层厚度及土壤肥力、土地平整程度。因此，耕地质量建设着重从加强农田水利建设、改良和培肥土壤等来展开，同时通过平整土地和调整农业结构，提高耕地利用效益。

　　加强农田水利建设，提高耕地有效灌溉率。新中国成立以来，国家高度重视水利建设，1949—1978年，兴建了大量的水库，灌溉面积的持续增加，提升了耕地质量，带来粮食总产和单产的提高，全国粮食总产量由1957年19505万吨提高到1978年30475万吨。1979—2012年，大中小型水利工程配套逐步完善，国家强化了以流域规划为重点的大中型水利工程建设，南水北调工程、跨流域引水工程、大中型灌区建设等持续推进，到2012年耕地有效灌溉面积达9.46亿亩。2011年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》聚焦水利建设与改革发展，为水资源开发利用和农田水利建设指明了方向。2016年，第一部关于农田水利的法规《农田水利条例》出台，使整个农田水利建设管理、运维保障等有法可依。同年还修订了《中华人民共和国水法》，为依法管理水资源提供了遵循。2020年耕地有效灌溉面积达到10.37亿亩。

　　建设高标准农田，提升耕地高产稳产能力。一是建设目标持续加大。从规划目标看，2013年，国务院批准《全国高标准农田建设总体规划(2011—2020年)》，该规划明确到2020年全国累计建成高标准农田8亿亩。2021年9月，国务院批复农业农村部《全国高标准农田建设规划(2021—2030年)》，明确到2025年建成10.75亿亩、到2030年建成12亿亩高标准农田。按照《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》永久基本农田保有目标是15.46亿亩。从实际建成面积看，到2018年已建成6.4亿亩。2019—2022年建成3.76亿亩，即到2022年实际累计建成高标准农田10.16亿亩。二是建设投入及标准逐步提高。从建设投入标准看，2019年以来，不少省份出台政策，或加大财政支持或引入金融资金和社会资本，逐步加大了投入标准。2024年起，中央财政补助标准已有提升，据已安排国债1254亿元支持高标准农田建设5400万亩看，平均每亩2322元。从各级政府投入看， 2011—2018年各级政府投入高标准农田建设资金4600多亿元，2019—2022年各类资金投入高标准农田建设近6340亿元(其中中央财政投入3830亿元)，近4年投入是前8年的1.37倍。三是建设成效明显。保障了粮食增产。从各地实际情况看，建成后的高标准农田抗灾减灾、旱涝保收能力明显增强。据评估，高标准农田耕地质量平均提高1个等级，粮食产能平均提高10%~20%(亩均粮食产量提高约100公斤)。到2022年底全国已建成高标准农田10亿亩以上，为我国粮食总产连年稳定在1.3万亿斤以上提供了重要支撑。高标准农田建成后，田块变大变平了，机械化率提高了，耕地流转费用提高了。同时，可以推进水肥一体化等新技术应用，既节本增效，又提高单产和品质，综合效益明显。

　　实施改土培肥，提升耕地地力。我国传统农业是种养循环用地养地的绿色农业。新中国成立以来，党和政府高度重视耕地改良与培肥，先后实施了大规模的盐碱地治理、退化耕地治理、种植绿肥、有机肥施用、秸秆还田等改土培肥政策，持续提升耕地地力。一是治理盐碱耕地，提升地力。20世纪70年代起，各地开始通过洗盐排盐等治理盐碱地，取得积极成效。进入21世纪后，国家持续推进盐碱地治理。一方面，积极采取工程措施，通过盐碱耕地综合治理试验示范等，防治耕地土壤盐碱化。另一方面，不断完善盐碱地治理政策。出台《关于加强盐碱地治理的指导意见》《关于推动盐碱地综合利用的意见》等。经过长期持续治理，我国黄淮海平原盐碱地治理成效显著，其盐碱耕地面积从20世纪80年代的5000万亩减少到目前只有零星分布，已成为重要的粮食主产区。东北地区旱改水治碱成效显著。西北地区以种适地与以地适种相结合成效显著。二是防治黑土地退化，稳定黑土肥力。针对黑土耕作层土壤有机质含量下降，中央和东北四省(区)政府实施了系列政策。国家出台《东北黑土地保护规划纲要(2017—2030年)》《东北黑土地保护性耕作行动计划(2020—2025年)》《国家黑土地保护工程实施方案(2021—2025年)》《中华人民共和国黑土地保护法》等，东北四省(区)也出台了保护条例等耕地质量管理法规规章。稳步推进高标准农田建设，实施小流域综合治理、坡耕地综合整治和东北黑土区侵蚀沟综合治理等，探索工程与生物、农机与农艺、用地与养地相结合的综合治理模式，协调推进黑土地保护利用并形成长效保护机制。三是实施有机质还田，培肥地力。新中国成立以来，党和政府提出因地制宜积极发展各种绿肥作物，并且把城乡的粪便、可作肥料的垃圾和其他杂肥尽量利用起来。积极发展细菌肥料。2015年以来，全国累计实施果菜茶有机肥替代化肥、秸秆综合利用、耕地质量保护与提升等项目面积超过3亿亩次，辐射带动面积超过10亿亩次。进入21世纪以来，由于养殖规模化发展，各种商品有机肥生产应运而生，多种多样的商品有机肥大量施用于经济作物和园艺作物，提升了耕地土壤有机质。据第三次全国土壤普查试点县检测，与第二次土壤普查相比，40多年来60%以上的试点县耕地土壤有机质都有增加，全部88个试点县土壤有机质平均达到2.2%以上，处于中等偏上水平。

　　土壤普查与耕地保护

　　新中国成立以来，耕地资源的开发保护利用在不同的历史时期，有不同的侧重点，从初期面对人口众多耕地面积少的实际，有计划地大规模开垦，到之后逐步把开垦新增与改造培肥结合，既保证一定的数量，又不断提升质量，满足增产增收和保障农产品供应安全需求。

　　土壤普查。新中国成立以来共开展三次土壤普查。第一次全国土壤普查(1958—1960年)，以土壤农业性状为基础，总结广大农民群众识土改土用土经验，提出了全国第一个农业土壤分类系统，完成了土壤图、土地利用现状图、土壤改良分区图、土壤养分图等，摸清了耕地资源分布与土壤基本性状，为农田基本建设和农业生产提供了支持。第二次全国土壤普查(1979—1996年)，全国动用20余万人，挖取观测土壤剖面500多万个，采集检测土壤样品200多万个，后期经过10年的数据整理，形成了《中国土壤》《中国土种志》、土壤养分图、土壤改良利用分区图等系列资料和图件，全面查清了我国土壤资源的类型、数量、分布、基本性状等。第三次全国土壤普查，2022—2025年开展，普查对象包括全国耕地、园地、林地、草地等农用地和部分未利用地，普查内容包括土壤性状、类型、立地条件、利用情况等。

　　土地利用现状调查。新中国成立以来开展了三次土地利用调查。第一次土地资源调查(1984—1996年)，这次普查查清耕地面积达19.5亿亩。第二次全国土地调查(2007—2009年)，以2009年10月31日为时间节点，全国耕地面积为20.31亿亩。第三次全国土地调查(2017—2019年)，以2019年12月31日为节点，耕地面积为19.18亿亩，比2009年减少1.13亿亩。

　　耕地管理法治化。新中国成立后，耕地管理的法治化是逐渐完善的过程。一是围绕土地所有和经营制度改革出台。1950年《中华人民共和国土地改革法》提出，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制，要求土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租土地的权利。1961年《农村人民公社工作条例(草案)》及一系列文件，正式确立了三级所有(公社、大队、生产队)为基础的农村土地集体所有制。1978年党的十一届三中全会后，随着农村家庭联产承包责任制的逐步推行，以及人民公社制的废除，农村土地集体所有农户经营的制度逐步形成。2003年，《中华人民共和国农村土地承包法》颁布实施，明确规定了农村土地集体所有农户承包经营，以及农民对承包地享有占有、使用、收益的权利，允许采取出租、转让、互换、入股等方式流转土地承包经营权。2016年中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，进一步明确了农村承包地所有权承包权经营权三权分置的制度。二是围绕加强耕地保护出台。1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》提出了保护耕地，节约用地，不允许乱占滥用耕地。1998年修订《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》，明确了土地用途管制、基本农田保护、耕地占补平衡制度。2004年、2019年全国人大又两次修订土地管理法，耕地保护作为单独一章列于其中。2017年中共中央、国务院《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》进一步明确耕地占补平衡实行占优补优制度。2024年中办、国办《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》明确将建设占用和其他农用占用耕地统一实行占补平衡。三是围绕提升耕地质量出台。2017年中共中央、国务院《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，2024年中办国办《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》都有耕地质量建设专门内容。2024年国务院立法计划已明确将耕地保护与质量提升法列入。

　　(作者单位：陈顺宇，农业农村部规划设计研究院;陈章全，农业农村部农田建设司原一级巡视员)