推动城乡融合是新时代我国城乡发展的重大战略举措，其根本任务是要突破城乡二元结构制约，构建以城带乡、以乡促城、城乡一体的新型城乡关系。当前，城乡融合发展总体仍然面临城乡要素流动不顺畅、产业融合程度偏低、公共资源配置不合理等挑战，亟需全面深化改革推进城乡融合向纵深发展。

　　以县域为重点推进城乡融合发展具有重要战略要义

　　2024年中央经济工作会议特别强调要统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展，大力发展县域经济。

　　相对于其他层级行政区域，县域因其城乡联系密切、地域范围适中、同质性较强，更易于在经济社会发展上联结成一个有机整体，成为城乡融合发展的重要切入点。县域城乡融合就是在县域范围内，依托县域内城镇体系，推动人口、产业、资源、信息等在城乡之间合理配置，实现县域空间内的城乡要素、空间、产业、基础设施和公共服务协调发展。进一步看，以县域为重点全面推进城乡融合发展，具有三个方面的重要战略要义。

　　推动城乡要素双向自由流动的内在要求。县域城乡融合发展是县域城乡系统中各要素相互作用、相互融合的过程。城镇要素包括人才、资本、科技和信息等，乡村要素包括土地、劳动力、乡土文化、农特产品和生态环境等，虽然城镇与乡村是两个异质空间，城乡要素禀赋既具有排斥性又具有互补性，但县域具有的统一空间形态和城乡双重要素禀赋，使其必然地能够成为实现城乡要素双向自由流动不可或缺的重要载体和关键枢纽。在县域空间范围内，以县城、建制镇、特色小镇为依托，以共建共治共享为导向，在政府统筹下充分发挥市场对要素流动的调节作用，可以在城镇和乡村之间有效搭建人、地、钱等要素双向流动的载体和桥梁，将各类生产要素、制度要素、文化要素进行高效整合和利用，在推动新型城镇化与乡村全面振兴的良性互动中，构建布局合理、形态多样的城乡区域发展体系，为县域城乡资源整合、要素双向流动创造空间条件和配置平台。

　　实现不同区域差异化城乡融合路径的必然选择。受自然地理条件和发展历史等因素影响，我国不同县域发展条件和资源禀赋不同，推进县域城乡融合方式、路径也应当存在差异。2022年《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》将县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能县城和人口流失县城五种类型，并明确了不同县城的功能定位和发展方向。县域城乡融合的推进也必然要求根据不同县域的功能差异确定不同的发展目标和发展路径，在准确把握不同县域发展类型的基础上，适应县域资源禀赋结构变化，顺应人口流动趋势，有差别、有重点地确立建设优先顺序，破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端，形成“一县一策”的县域城乡融合发展道路。

　　促进区域空间系统协调发展的重要路径。县域城乡融合发展是区域空间关系的优化和提升，是以县域为单位的区域协同协调发展。从县域内城乡发展来看，一方面，通过城镇化的高质量推进增强县域整体发展能力，提升县城的经济社会承载能力和对乡村的辐射带动能力，构建以县城为中心、乡镇为纽带、村庄为腹地的县域城乡体系，以及以县级服务机构为辐射中心、乡镇服务网点为网格支撑，推动公共服务向乡村延伸、社会事业向乡村覆盖，形成城乡一体的县域基本公共服务体系。另一方面，通过乡村全面振兴提高乡村生产生活水平，通过乡村产业转型升级、社会治理优化、农民增收途径拓展等，推动城乡要素自由流动、缩小城乡发展差距，实现乡村与县城的协同均衡发展。从县域外区域关系看，县域城乡融合通过发挥县域在区域空间系统中的重要节点作用，融入邻近大城市发展，承接大城市的产业扩散，构建一体化发展格局。因此，县域城乡融合必然是开放性的区域发展战略，需要持续提高县域内外的资源配置效率，构建以县域为基本单元的更大区域的协同发展格局。

　　以县域为重点推进城乡融合面临现实挑战

　　人才要素面临能力不高与引留难的双重挑战。就县域人口流动现状而言，农民进城当前主要存在非均衡流动和非稳定流动两种态势。一方面，大量年轻人进入城镇之后留守乡村的多为老年和儿童，不仅难以满足现代农业发展的人才需求，而且易加剧乡村人口老龄化和村庄空心化问题。另一方面，城镇人才入乡的通道虽已基本打通，但在设施用地、产权保护、长效激励机制等方面存在一定困难，人才入乡留不住、难融入、不稳定的现象仍然存在。

　　发展资金面临支持不足和结构失衡的双重挑战。在宏观经济发展压力持续增大背景下，财政资金支持农业发展的空间收窄。在财政项目竞争性投入机制下，项目资金往往优先安排在发展基础较好的市辖区和近郊县，一定程度上导致不发达地区县级政府因争取财政投资项目困难而进一步拉大发展差距。与此同时，金融机构基于资金盈利和安全的目标导向，并未将县域作为发放贷款的重点区域，导致县域存贷比始终较低，资金净流出难以扭转，县域经济发展中融资需求不能得到有效满足。

　　产业发展面临延链融合不足和利益主体参与有限的双重挑战。县域经济发展中城乡产业脱节现象仍然存在。一方面，县域产业园区集群化发展能力较弱。大多数县的产业园区均为同质化的产业简单聚集，既缺乏配套产业的横向协同发展，又缺少全产业链的纵向带动扩张，未能真正成长为产业纵横双向均高度关联的产业集群，难以带动乡村产业同步成长。另一方面，乡村产业发展存在孤岛效应。家庭农场、合作社、村集体、农户参与产业发展的程度仍有不足，共建共享的合作机制不够完善，就业低水平参与等仍然存在，物流、仓储、加工等环节难以介入和分享利益。

　　社会治理面临能力不足和体系不优的双重挑战。在城乡开放性不断扩大的条件下，城乡之间人口流动规模不断增大，不同群体的社会关系趋于更加复杂，乡村内部社会治理的难度加大。现有的传统乡村治理体系主要靠政府行政手段推动，专业性的社会组织、社工、社区志愿者等主体的发育不足，社会组织参与乡村公共事务的制度建设和激励机制构建仍然存在缺失。农民在社会治理中的主动性有待进一步激发。

　　公共品供给面临空间布局不优和建管机制缺失的双重挑战。随着县域发展方式的转变和城乡人口分布、空间功能的变化，对基础设施和公共服务的需求随之发生重要变化。一方面，部分农村公共活动空间、老年照料中心、早教托育场所仍未得到有效满足，新产业新业态发展所需的旅游路、公共厕所、停车场、充电桩、快递物流、5G网络等新增需求供给不足，难以满足不断增长的发展需求。另一方面，随着公共品投入力度加大，虽然城乡公共服务数量差异缩小，但所享受的服务质量仍存在差距。此外，农村公共品供给存在一定的重建轻管，公共服务的效率有待进一步提升。

　　以县域为重点推进城乡融合需要实施改革突破

　　提升新型城镇化质量，全面增强以城带乡能力。突岀重点完善县域产业体系，提升县城综合服务能力，增强以城带乡能力。一是培育县域内富民产业。实施县域产业园区强园提质行动，强化县域工业发展对城乡产业链的关键带动作用。结合县域优势特色产业发展基础，重点支持农产品精深加工业扩能延链，提升县域产业集聚和就业吸纳能力，将产业链主体留在县域、价值链留给乡村。二是补齐县城发展短板。精准补齐县城公共服务设施、市政基础设施、环境基础设施等短板，强化县城建设的资金、土地等保障，探索县域内存量低效建设用地再开发模式。三是完善农业转移人口保障机制。保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，消除农业转移人口落户城镇的隐性约束。全面落实“人地钱挂钩”机制，完善农业转移人口市民化系统化配套政策。

　　打造城乡融合多层级节点，有效实现空间布局和衔接功能优化。打造“县城-乡镇-村”多层级县域内城乡融合发展节点，健全“县-乡-村”一体化发展体制机制。一是统筹城乡空间分布。遵循乡村人口流动趋势和产业发展规律，差异化推进乡村居民适度聚居和分区分类布置居民点，促进基础设施和公共服务资源的数量、区位、规模合理配置。推广涉及多乡镇的片区规划模式，鼓励强村带弱村共同编制规划，避免高成本、不切实际的村庄规划全覆盖。二是强化乡镇衔接城乡功能。实施乡镇多元中心打造工程，推动产品批发市场、加工流通企业向镇域集聚，增强联农带乡能力，打造区域经济中心;完善乡镇教育、养老、医疗卫生等公共服务资源配置，打造区域服务中心;强化乡镇统筹协调、依法行政和公共服务能力，打造区域治理中心。三是完善多村联合发展模式。建立村域之间的开放合作机制，推广多村集体经济联营发展模式，鼓励建立产业联盟、产业联合体等，强化乡村经济发展的多点支撑带动，催生城乡融合发展新动力。

　　完善城乡要素双向流动机制，有序释放乡村发展活力。以集成深化农村改革为核心，促进城乡要素双向自由流动。一是强化村集体城乡要素的对接载体功能。探索以农村集体经济组织为主导，以乡村规划为手段，收储和整合利用分散的集体建设用地、闲置宅基地等土地资源，有效匹配下乡的资本、人才等要素，发展优质高效农业和新型乡村产业。二是强化金融资本服务乡村振兴。完善金融机构支农的有效激励机制，有序开展农村集体经营性建设用地使用权、农村宅基地使用权及承包地经营权等各类农村产权抵押担保融资。三是完善人才激励机制。完善人才创业、医疗、住房、子女教育等扶持政策，增强高素质农民社保扶持政策的持续性，吸引电子商务、农业技术等专业型人才以及各类带头人才。创新人才引育留用的链条化模式，完善职业规划指导体系，吸引青年人才到乡村发展。

　　提升乡村治理能力，进一步促进乡村治理格局现代化。探索构建新型城乡社会治理体系，提升治理能力现代化水平。一是强化乡村治理要素保障。加大村(社区)运行资金保障力度，强化基层干部队伍建设，实施村党组织带头人队伍优化提升行动，健全基层干部发展性和荣誉性激励机制。强化减负提能，推动村(社区)干部将精力转移至产业发展、公共服务、社会治理等主责主业。二是完善乡村治理组织体系。以系统、科学、精准的考评体系和发展性激励机制为重要支撑，探索县、镇、村三级以及社会公众、社会组织等多元主体参与社会治理的新路径，重点加强各类社会组织规范化制度化建设，赋能和推动多元主体共管共治。健全村级议事协商制度，有效强化农民自主参与基层治理的内生动力。三是推进乡村治理数字化。加强政策、资源、主体之间的协同和统筹，探索构建“大数据+网格化+服务平台”的新的治理机制。

　　改善城乡公共品供给水平，逐步实现城乡生活质量均衡等值。加大基础设施建设和公共服务改善力度，打造城乡均衡等值的美好生活。一是推进公共基础设施进村入户。全面织密县乡路网，完善城乡供水安全等基础设施，有条件的地区探索城乡燃气、供水、污水“一网通管”，加强乡村网络基础设施建设，打通农村物流“最后一公里”，创新推广社区参与式的乡村基础设施建设与管护模式。二是一体化完善村级公共服务。鼓励城市医生、教师、技术、规划师等人才下乡服务，通过组建联合体、托管、结对等方式，促进城乡医疗、教育、养老、文体等公共服务普惠共享。三是优化农村基础设施和公共服务供给结构。加大农田水利、智慧精准灌溉等农业生产性设施建设力度，深入实施土地宜机化整治、高标准农田建设，补齐冷链物流、加工仓储、农产品电商等设施短板。结合人口老龄化趋势，推进城乡养老设施均衡布局，推广低龄老人服务高龄老人的互助养老模式，推行政府购买社会组织服务提供养老服务。

　　(作者单位：四川省社会科学院)