2024年中央一号文件有针对性地出台了不少促进乡村振兴、乡村建设和乡村治理的政策，但是很多政策表述简明扼要、点到为止，政策与政策、工作与工作、上级与下级、政策和需求之间的关系并没有详述，这就需要地方政府及相关干部深入学习，创新执行机制，创造性地落实中央一号文件精神，增强乡村治理能力，提高治理质量和水平。

　　以农民关切为核心

　　建立利益机制

　　乡村治理的核心是农民的利益，体现为农民急、难、愁、盼的诉求问题。治理就是关注、回应和解决农民的这些诉求。如果乡村治理没有找准农民利益和诉求，不对症下药，即使国家和地方政府干得热火朝天，农民也不会关心，不会参与，甚至冷漠以对。因此，乡村治理就是要找准农民关心的事情、亟待解决的问题、利益最集中的问题。中央一号文件在促进乡村振兴、乡村建设，提升乡村治理水平中的政策关注点、政策议程、政策重点均是农村关键问题和农民的核心利益。中央一号文件找准了农民的利益关切点，在具体落实的过程中，还需要地方政府和乡村进一步根据地方经济、社会和文化以及农民的特殊利益有的放矢建立利益机制。

　　以农民的关切建构利益对应机制。善治的目标就是解决公民的利益关切。在人居环境整治中涉及农民的利益，整治哪里、拆迁哪里、占地多少、哪些人受益或者受损、受益或者受损多少、如何补贴、补贴多少等涉及所有人的利益。因此，人居环境整治工程要与整治单元、家庭利益关联起来。在移风易俗中，不管是婚丧嫁娶，还是家教家风建设都涉及千家万户，冲击着人们的习惯、信仰、思维、观念，涉及每家每户甚至每个人的利益。这就需要建构利益机制，找到利益者，理清利益线，旋转利益轴，将一损俱损的负向利害关系转换成一荣俱荣的正向利益关系。

　　在公共事务中建构利益关联机制。乡村治理最大的问题是公共资源无法管，公共事务无人管，导致“搭便车”和“公地悲剧”，如公共设施衰败，公共资源退化。特别是在乡村建设和乡村振兴过程中，很多建设项目、工程、活动都具有“公共属性”，如果不能很好地治理，将会直接降低乡村治理的水平。公共事务的治理最根本的目标就是理清个人在公共利益中的权利和责任。乡村建设中的基础设施补短板、公共服务体系完善、农村生态文明建设和繁荣发展乡村文化，都涉及全组、全村、全乡甚至整个地区的公共产品、公共服务和公共设施，需要通过与占有者、共享者沟通，明确其利益、权利及对应的义务，进而将公共产品、公共服务、公共设施与个人、小组、村庄及社会、市场主体的利益、权利和义务直接关联起来，建构公共事务建设、管理、维护和分享的利益关联机制。

　　利益对应关系将国家政策与农民个人、家庭的权利和义务一一对应;利益关联机制将政策与个人、家庭、小组、村庄和乡镇的利益关联起来，明确在公共利益中的个人权利和义务。前者可以使党和政府明确农民的利益关切，破解农民的利益“痛点”;后者可以使农民明确自己在公共事务中的利益、份额，以及承担的义务和责任，通过利益机制吸引和组织农民参与乡村治理。可以说，理清利益份额、明确利益关系、建立利益机制是提升乡村治理水平的前提和基础。

　　以利益为导向建立参与机制

　　善治的重要标志是利益主体的参与，参与质量和水平决定着乡村治理的质量及善治的“含金量”。没有参与的治理是管理，没有参与的乡村振兴、乡村建设是“单边游戏”。因此落实中央一号文件，特别推进乡村振兴、提升乡村治理水平要构建全方位、多渠道的农民参与机制。

　　鼓励农民全面全程参与。乡村是农民的乡村，农民是乡村建设和乡村振兴的主体，要鼓励农民全面全程参与。村庄建设规划农民要全程参与，听取农民的意见，形成共识。农村基础设施由农民来使用，建什么、在哪里建、如何建，要与农民讨论，建设方案要经农民审议。人居环境整治的目标是为了农村和农民美好的生活，如何整治、整治成效如何、整治成本如何分摊，农民要全面、全程参与。农民是农村文化建设和移风易俗的主体，如何保护文化、文明，怎么进行文化建设，怎么克服不好的传统和陈规陋习，如何倡导文明新风，采取什么方式和方法也要农民自己决定。国家投入了大量的公共财政建设农村公共服务体系，作为获益者和享受者的农民需要全程监督，并对建设项目、工程进行评议，可依法、依规对相关责任人进行问责，确保财政支出和建设的合法性和有效性。

　　拓展农民多元参与渠道。首先，进一步完善正式参与渠道，按照村组法，农民参与的平台和渠道有村民会议、村民代表会议，集体经济组织的股东会议、股东代表会议、监事会等，以及涉及村庄重大事项的“四议两公开”等若干参与规则和平台。中央一号文件中涉及农民利益的乡村振兴、乡村建设工作、工程和活动都需要严格按照法律和规则的要求鼓励农民参与，正式参与的层级要从村庄向下延伸到村民小组、院坝等集中居住区，向上进一步延伸到乡镇，乡、村、组和居住区重要事项的决策和政策执行，确保农民有知情权、协商权、决策权、管理权和监督权。其次，要进一步拓展农民非正式参与渠道，在乡镇、村庄、小组和集中居住区建立议事会、理事会，以及产业协会、经济合作社等本身就需要村民民主参与的组织，同时它们作为团体成员也应该参与乡镇、村、组的重大事项的决策，如参与乡村振兴、乡村建设项目，公共设施及公共服务的谋划、协商、决策、监督和日常管护。最后，不管是正式参与渠道，还是非正式参与渠道，要充分利用信息技术和数字技术拓展农民的参与渠道，如可以实施在线讨论、审议，形成共识;可以进行在线咨询、在线公示、在线表决;还可以对乡村干部进行在线评议。通过信息技术和数字系统拓展农民的参与渠道，解决参与难题，增强参与强度，提高参与的质量和效能。

　　完善农民参与流程和规则。参与渠道只是解决了农民参与的可能性，但是要将可能性变成现实，需要有参与规则和流程保障。从现实来看，如果没有规则和程序保障，农民很难真正参与，即使参与也是“聋子的耳朵，瞎子的眼睛”。首先要完善参与流程，在落实中央一号文件的过程中，要根据村民委员会组织法、即将出台的农村集体经济组织法制定农民参与村组公共事务的流程，实现流程化参与和管理，即第一个流程没有完成，不能进入第二个流程，如人居环境整治，如果村庄规划编制没有一定比例的农民参与，不能成为正式的规划;村庄重大资产的交易，没有村民代表审议和表决不能上线交易;重大工程的建设，没有经过讨论、审议流程，不能进行表决，特别是国家对农村的公共支出，如果没有农民参与的规划，没有按照程序公示的方案，就不能下拨经费，要通过流程设置保障农民的参与机会和参与权利。其次要完善参与规则。虽然村组法及相关政策明确规定了农民参与的规则，如“四议两公开”，但是依然有很多公共事务，特别新出现的一些公共事务没有规则，如在乡村文化建设中农民如何参与，如平安乡村建设中农民的地位和角色，乡村公路养护中农民参与的义务和责任，乡村养老服务中长者食堂的建设和成本分摊等，很多都是制度和规则的盲点，需要在落实中央一号文件过程中进一步完善。最后要明确规则制定的规则，按照学术话语表述，就是“宪政”规则的制定，在过去乡村规则很多都是县乡干部代为制定，或者乡村干部引导精英农民制定，在新一轮的乡村振兴和乡村建设过程中，一定要将规则制定权，特别是规则制定的规则明确由村民会议、村民代表会议、集体经济组织股东会议和股东代表会议制定，可以引导村庄建立“宪政型村庄章程”，作为村民自治、乡村治理规则制定的规则，成为村庄的“宪法”。

　　以参与为目标建立组织机制

　　村民的组织化程度是衡量乡村治理的重要指标。没有组织的村民无法参与，没有组织的社会更是一个离散的社会、原子化的社会。中国乡村有一些传统的组织，如宗族组织、宗教组织、娱乐性组织、慈善组织等，但是针对乡村振兴、乡村建设及落实中央政策的功能性组织发育不足，无力承担起组织农民及利益相关主体参与治理的重任。因此，在落实中央一号文件精神及乡村振兴和乡村建设过程中要着重组织机制的建设，特别是功能性组织的培育和发展。所谓功能性组织就是为了弥补正式组织不足及解决经济社会治理特定问题而专门设置的组织，通过这类组织将党和国家政策与农民联结起来，引导农民与政府、市场、社会协同参与落实中央一号文件精神和推进乡村振兴、乡村建设工作。

　　建立单元型功能组织。从正式组织体系来看，乡镇、村庄、小组都有完备的组织及其体系和组织机制，党和国家依靠这些体系和机制进行着有效治理，但是面对多元需求、分化群体、复杂社会，正式组织体系和机制仍然力不从心，无法代表各类群体及组织农民的重任。因此，有些地方开始探索单元型功能组织，即围绕行政单元建立功能性组织，如在村庄设置议事会，小组设置小组议事会(或者理事会)，院坝(集中居住区)建立院坝议事会。这些议事会或者理事会的成员由村民选举产生，代表不同地域、不同群体的利益，参与村庄、小组或者居住区重要事项的决策以及落实党和国家的政策方针。议事会或者理事会成员代表村民参与公共事务的协商、审议、决策，同时监督公共权力的运行。单元型功能组织伴随正式组织而产生，它来自村民，代表村民，深得村民的信任，它是连接村民和公共权力的桥梁和媒介。因此，落实中央一号文件精神，推进乡村振兴和乡村建设，特别是难度比较大的人居环境整治、生态文明建设以及移风易俗，能够发挥重大协调和治理作用。

　　建立项目型功能组织。单元型功能组织解决了群众的代表型参与问题，但是无法解决大多数群众的组织化问题，特别是无法有效代表和解决只涉及部分村民、特定区域利益的项目、工程、事务和活动。因此，还需要建立多种多样的项目型功能组织，即根据基础设施项目、公共设施建设工程、公共事务和公共活动建立利益相关者的组织，它随项目而建，随项目而兴，也可以随项目而失。如小流域的整治可以成立流域型功能组织，养老服务项目可以成立邻里互助型功能组织，高标准农田建设可以成立农田改造型功能组织，移风易俗可成立红白事功能组织，某项地区的矛盾冲突可以成立仲裁型功能组织，等等。项目型功能组织依项目、工程、事务、活动而建，由政府和村庄牵头，相关利益村民参与，民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，它既能够实现群众自治，又能够落实中央一号文件的精神，还能够提高乡村治理的质量，是迈向善治的重要载体和机制。

　　建构跨域型功能组织。在乡村振兴、乡村建设和中央一号文件精神落实过程中很多项目、工程、活动和治理是跨组、跨村，甚至跨乡镇的，这就需要打破地域和行政区域建立跨域型功能组织，进行跨域组织、沟通、协商、决策和监督。如产业振兴会突破村庄边界建立区域规模性产业，小流域治理会关联多个村庄，高标准农田建设会涉及多个区域。有些项目或者工程，虽然没有跨区域，但是其影响可能跨区域产生效应，如垃圾的处理可能产生负外部效应，小流域治理、绿化工程会产生正外部效应。这些跨区域的项目、工程、设施、活动，虽然在区域内建设，但是会产生外部效应和规模效应，都需要建立跨域型功能组织进行协商、决策、执行和监督。

　　(作者单位：华中师范大学中国农村研究院)