党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)，把完善城乡融合发展体制机制作为进一步全面深化改革的五大体制机制之一，明确了其改革目标、任务和要求，为推进城乡融合发展提供了根本遵循。《决定》指出，要“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。在新时期，推进城乡融合发展，全面提高城乡融合水平，必须以县域为重要切入点，持续深化体制机制改革，有效破解各种体制机制障碍。

　　我国已进入城乡全面融合发展新阶段

　　城乡融合是经济社会发展到一定阶段的必然产物。这种融合发展是一个从单一融合到全面融合、从低水平融合到高水平融合演变的长期过程。随着发展阶段转变、城乡关系转型和国家政策转向，当前我国已经进入城乡全面融合发展的新阶段。从发展阶段看，2023年我国人均GDP为1.27万美元，即将跨越高收入经济体的门槛;我国工业化已经进入后期阶段，常住人口城镇化率达到66.2%，已经进入城镇化中期的减速阶段;中国经济也由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这种发展阶段转变为城乡全面融合创造了有利条件。从城乡关系看，随着农民工返乡、人才下乡的加快，城乡要素流动已由过去的单向流动转变为双向流动，城乡收入差距自2007年越过拐点之后也在持续缩小，这种缩小并非是一种短期的波动，而是一种长期的稳定缩小趋势。这表明，我国的城乡关系正在由二元分割向融合共富方向转变，城乡全面融合将成为新的趋势。从国家政策看，进入21世纪以来，国家高度重视农业农村发展，不断完善强农惠农富农支持制度和政策，2004—2024年连续出台21个中央一号文件支持“三农”发展，这种政策转向为城乡全面融合提供了制度和政策保障。

　　在新形势下，城乡融合发展本身就是一个城乡全面融合发展的概念。既要全面推进城乡融合发展，使城乡融合发展成为一种普遍趋势和对各地区的普遍要求，又要将城乡融合的理念贯穿到城乡发展的多维度、各领域和全过程，全面提高城乡融合发展水平。从发展维度看，城乡融合发展涉及城乡要素融合、实体融合、制度融合和政策融合，其中，以平等交换、双向流动为基础的城乡要素融合是基础和前提，以产业为载体的实体融合是关键所在，而城乡统一的户籍登记、土地管理、就业管理、社会保障、公共服务等制度和政策融合则是根本保障。从发展领域看，推进城乡融合发展，并非单纯强调某个领域的融合，而是要将城乡融合的理念贯穿到经济、社会、生态、文化、政治各个领域，实现各领域全方位的融合。从发展过程看，城乡发展是一个规划、建设、治理的动态过程，推进城乡融合发展必须将城乡融合的理念贯穿到城乡规划、建设、治理的全过程，实现城乡统一规划、统一建设、全域治理。在城乡融合理念下，过去二元分割的城乡分治正在向城乡融合的全域治理转变。《决定》提出“提高市域社会治理能力”，就充分体现了这种城乡融合和全域治理的思想。

　　近年来，党中央一直高度重视城乡融合发展。党的十九大报告明确指出，要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。2019年4月，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出了建立健全有利于城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展、农民收入持续增长等五个体制机制。这次《决定》则从中国式现代化的内在要求出发，不仅在第六部分从推进新型城镇化体制机制、农村基本经营制度、强农惠农富农支持制度、土地制度四个方面，对完善城乡融合发展体制机制做出全面安排，而且在其他部分也体现了城乡融合发展的思想，强调要“健全覆盖城乡的公共法律服务体系”“统筹城乡就业政策体系”“支持城乡居民多样化改善性住房需求”“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”等。这充分表明，城乡融合理念已经融入城乡发展各领域和全过程，一些非特定性的制度和政策安排需要从根本上打破城乡二元分割，加快向城乡统一的制度和政策体系转变。

　　县域是推进城乡融合发展重要切入点

　　总体上看，县域是现阶段推进城乡融合发展的重要切入点。2021年中央一号文件明确指出，要“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”。把县域作为重要切入点，这是由县域的地域范围和基本特征决定的。县域面积大体适中，城乡联系较为紧密，通勤距离和交易半径不大，融合和迁移成本较低，便于全域推进城乡融合发展。2020年，我国1868个县域平均人口规模大约40万人，行政区面积大约4600平方公里，其中，45.4%的县域不足2000平方公里，68.1%的县域不足3000平方公里。在这个地域范围内，全域推进城乡融合发展可以取得较好的效果。可以说，县域是现阶段推进城乡融合发展的有效地域单元。推进县域城乡融合发展，必须充分发挥县城的重要载体和中心作用，强化县乡村之间的功能分工，促进县域城乡功能布局一体化、要素流动便利化、资源配置均衡化、产业发展融合化和融合模式多元化。要加快县域城乡低保并轨，高质量推进城乡学校共同体、紧密型医共体和文化馆图书馆总分馆制建设，以基础设施、公共服务、生态环境、社会治理等为重点，全面推进县域一体化。

　　县域城镇化和城乡融合发展将为农业转移人口就地就近市民化创造条件。近年来，随着经济增长趋缓和城镇化减速，我国城市吸纳就业能力明显减弱，农村劳动力转移出现了就地就近转移的趋势。这突出表现为三个比重下降，即外出农民工占农民工总量的比重下降，由2010年的63.3%下降到2023年的59.3%;外出农民工中跨省所占的比重下降，由2009年的51.2%下降到2023年的38.2%;跨省农民工占农民工总量的比重下降，由2009年的32.4%下降到2023年的22.7%。适应城乡人口变化和农村劳动力就地就近转移趋势，当前亟需加快以县城为重要载体的新型城镇化建设，积极引导和支持农业转移人口就地就近市民化。

　　《决定》指出，“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”。这三者之间是一种相互支撑、互促共进的关系，新型工业化为新型城镇化、乡村全面振兴提供了驱动力和产业支撑，为农村劳动力转移提供机会;新型城镇化为工业化和农村劳动力转移提供了空间载体，为乡村全面振兴提供强大动力;乡村全面振兴则为新型工业化、城镇化提供坚实基础，保障劳动力、土地等生产要素以及农产品和生态产品供应。但应该看到，各县域因发展条件差异很大，其在全国承担的主体功能定位也不尽相同。按照全国主体功能区规划，以县级行政区为基本单元，全国国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域。这里“开发”是指进行大规模的工业化和城镇化活动。因此，对于那些处于优化开发和重点开发区域的县域，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴;而对于那些处于限制开发和禁止开发区域的县域，尤其是那些处于国家重点生态功能区核心区的县域，因不适宜进行大规模的工业化活动，更多的将是统筹新型城镇化和乡村全面振兴，而且其城镇化规模也应与其承担的生态功能相适应，与其县域资源环境承载能力相匹配。

　　我国各地区发展阶段和条件差异很大，推进城乡融合发展要因地制宜。一般而言，推进城乡融合发展的有效地域单元是与其所处的发展阶段紧密相连的，因此各地适宜的有效地域单元也是不同的，或者说是多元化的。在长三角、珠三角等沿海发达地区，目前经济社会发展已经处于较高水平，有条件和能力提高统筹的层次，以地级市作为地域单元，推进城乡全面融合发展。对于上海、北京等直辖市以及一些经济实力较强的副省级城市，因其发展水平较高，地域范围也不是太大，可以考虑在全市域甚至更大范围内打通城与乡之间要素平等交换、双向流动的制度性通道，全面提高城乡融合水平和质量，实现都市圈一体化和同城化。

　　城乡融合发展重在破除体制机制障碍

　　近年来，我国城乡融合发展快速推进，取得了阶段性的显著成效，但总体上看，过去长期形成的城乡分割体制机制尚未从根本上消除。完善城乡融合发展体制机制，全面提高城乡融合发展水平，必须坚持“先立后破”，采取更加有力有效的改革和政策措施，打破各种阻碍城乡融合发展的体制机制障碍。

　　第一，要进一步深化户籍制度改革。当前，我国城区常住人口300万以下城市已经取消了落户限制要求，300万至500万城市落户条件也已全面放宽，只有少数超大特大城市仍实行积分落户政策。总体上看，户籍制度改革尽管取得了重大进展，但户籍背后各种福利的剥离问题仍然存在，相关领域配套改革依然任重道远。深化户籍制度改革，核心是恢复户籍的登记功能，按常住人口配置公共资源和提供基本公共服务，推进基本公共服务均等化和农业转移人口市民化。《决定》指出，“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利”。这意味着既要推行按常住地登记户口制度，允许在城镇经常居住、有合法稳定住所或合法稳定就业的人员申请落户在经常居住地;又要实行常住地提供基本公共服务制度，增加常住人口可享有的基本公共服务项目，全面取消在就业地参保等户籍限制，实现基本公共服务由常住地供给、覆盖全部常住人口。

　　第二，要推动城乡要素双向合理流动。从人口流动看，一些超大特大城市仍存在就业户籍限制，每年积分落户指标也偏少，城市居民迁往农村尚缺乏制度性安排。从资本流动看，目前对城市资本下乡仍存在认识误区和体制障碍，对下乡资本监管不力，管理制度不完善;一些欠发达地区资金外流现象仍未得到根本扭转。从土地要素看，进城落户农民在农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权“三权”退出还缺乏有效实现途径。推动城乡要素双向合理流动，需要畅通城乡人口、资金和技术流动渠道，加快推动城市资本、人才、技术下乡，健全监管体制机制，完善乡村振兴负面清单制度，构建城乡要素平等交换、双向合理流动的新格局。要针对进城落户农民“三权”退出困难，在自愿依规前提下，采用市场化途径解决进城落户农民在农村“三权”的有偿退出问题，打通进城落户农民退出宅基地与集体经营性建设用地入市之间的通道。

　　第三，打破土地市场的城乡分割。打破城乡分割，建立城乡统一的土地市场，是构建全国统一大市场的重要举措。目前，我国土地市场城乡分割，房地产市场不完整，目前还主要是城市市场。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确指出要“健全城乡统一的土地和劳动力市场”，这次《决定》又提出要“构建城乡统一的建设用地市场”。为此，要统筹城镇国有和农村集体建设用地管理，建立城乡统一的建设用地征收补偿办法，完善城乡建设用地使用权出让、转让、出租、抵押交易规则，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制，鼓励各地因地制宜探索多元化的农村集体经营性建设用地入市模式。

　　第四，推动城乡公共服务普惠共享。党的二十大提出了到2035年基本公共服务实现均等化的目标。这次《决定》又强调要“完善基本公共服务制度体系”“增强基本公共服务均衡性和可及性”。实现基本公共服务均等化重点难点在农村。目前，我国城乡基本公共服务尚未完全接轨，均等化难度最大的是社会保障，绝大部分地区城镇与农村居民低保双轨运行，城乡居民与城镇职工、事业单位医疗、养老保险相差悬殊。例如，我国城乡居民保障水平低，城乡和区域差距大，基金统筹层次低，至今尚未实现省级统筹，远达不到“保基本”的要求。推动城乡公共服务普惠共享，必须坚持尽力而为、量力而行，着力加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，加快推进城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，不断缩小城乡间社会保险待遇差距，确保如期实现城乡基本公共服务均等化。

　　(作者系中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员)