农村基本经营制度是党的农村政策的基石，坚持党的农村政策首要的就是坚持农村基本经营制度。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)明确提出，要巩固和完善农村基本经营制度。贯彻落实党的二十届三中全会精神，深刻理解和把握农村基本经营制度的内涵要求和重要意义、落实巩固和完善农村基本经营制度的实现路径和主要措施，对进一步全面深化农村改革、加快农业农村现代化具有重要的理论和现实意义。

　　农村基本经营制度的内涵要求和地位作用

　　从内涵要求看，农村基本经营制度是指以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制。从“统”的角度看，农村土地属于农村集体所有，这是农村最重要的制度安排。农村基本经营制度是农村土地集体所有制的实现形式，农村土地集体所有权是土地承包经营权的重要基础。从“分”的角度看，家庭经营在农业生产经营中具有基础性地位，集中体现在农民家庭是集体土地承包经营的法定主体。农村集体土地由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。农民家庭承包的土地，可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他经营主体经营。从发展趋势看，家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本和管理等生产要素投入，发展农业适度规模经营，着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展新型农村集体经济、新型农业经营主体和农业社会化服务，着力提高组织化程度。

　　从地位作用看，农村基本经营制度是适应社会主义市场经济体制要求、符合农业生产特点的制度安排。把家庭承包经营引入农村集体经济，形成了统一经营与分散经营相结合的双层经营体制。实行家庭承包经营，扩大了农户的生产经营自主权，农户能够根据资源禀赋和市场条件，合理利用农业劳动力和农村土地资源，促进农村分工分业的发展;坚持农村土地集体所有制，发展新型农村集体经济，发展农业社会化服务体系，有利于更好地发挥农村集体经济组织“统”的功能和作用，促进小农户和现代农业发展有机衔接。总的来看，这种双层经营体制具有很大的灵活性，既能够适应社会主义市场经济体制变革的要求，又可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。

　　农村基本经营制度的改革举措和主要成效

　　党的十八大以来，我国农村改革步入了全面深化的新阶段。根据党的十八届三中全会提出的“加快构建新型农业经营体系”的要求，围绕坚持和完善农村基本经营制度，进行了一些探索和实践，取得了明显进展和成效。

　　深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革

　　党的十八大以来，我国不断推进和深化农村土地制度改革。2013年中央一号文件提出，要稳定农村土地承包关系，全面开展农村土地确权登记颁证工作。同年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权。为进一步明晰土地产权关系、促进土地资源合理利用，2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》明确提出，要把握好土地集体所有制和家庭承包经营的关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行“三权分置”。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确将落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权作为农村土地制度改革的基本方向。2017—2019年的中央一号文件都对完善农村承包地“三权分置”制度作出了部署和安排。2021年11月，国务院印发《“十四五”推进农业农村现代化规划》，提出要丰富集体所有权、农户承包权、土地经营权的有效实现形式，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。

　　通过一系列政策举措，我国农村土地产权权能不断完善，农村土地承包制度进一步健全。截至2020年底，全国2838个县(市、区)、3.4万个乡(镇)、55万多个行政村基本完成承包地确权登记颁证，15亿亩承包地确权到承包农户，近2亿农户获得了土地承包经营权证书，颁证率超过96%，解决了388.7万承包农户证书未发放、1420万亩土地暂缓确权、322万户确权信息不准等问题。与此同时，我国积极推进土地“稳权”工作，第二轮土地承包到期后再延长三十年试点渐次展开，进一步稳定了土地承包关系，为放活土地经营权，促进承包地有序流转，实现农业农村现代化奠定了坚实的制度基础。

　　构建新型农业经营体系，发展农业适度规模经营

　　为扶持新型农业经营主体发展，2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要加快构建新型农业经营体系。2014年中央一号文件提出，通过发展多种形式规模经营、扶持发展新型农业经营主体、健全农业社会化服务体系等方式，构建新型农业经营体系。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，要求加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，要求发挥新型农业经营主体对普通农户的辐射带动作用，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展。2020年3月，农业农村部印发《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)》，明确提出了发展新型农业经营主体和服务主体的总体思路、主要目标和实施路径。2023年7月，中央全面深化改革委员会会议审议通过《深化农村改革实施方案》，对巩固和完善农村基本经营制度作出重要部署。除此之外，国家先后印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》《关于加快发展农业社会化服务的指导意见》等，细化实化了发展各类新型农业经营主体的相关政策措施。

　　党的十八大以来，我国大力培育发展新型农业经营主体和服务主体，不断增强其发展实力、经营活力和带动能力，为促进农业农村发展提供了重要的动能源泉。一是初步形成了以家庭农场为基础、以农民合作社为中坚、以农业产业化龙头企业为骨干、以农业社会化服务组织为支撑，引领带动小农户发展的新型现代农业经营体系。二是新型农业经营主体数量不断增加。2022年，我国家庭农场数量达到393.43万个，其中县级及以上农业农村部门评定的示范家庭农场20.18万个，比上年增长19%;农民专业合作社数量为208.57万个，其中县级及以上示范社数达到20.94万个，比上年增长10.62%。截至2022年底，我国累计培育县级以上农业产业化龙头企业9万多家，其中国家级农业产业化龙头企业1959家。三是农业生产社会化服务发展迅速。截至2022年底，全国各类社会化服务组织总数107万个，比上年增长2.8%。各类服务组织持续把小农户作为服务重点，服务小农户数量占服务对象总数的85.7%，占全国农业经营户总数的44.1%，基本形成主体多元、机制高效、体系完整的现代农业社会化服务体系，有力地推动了小农户与现代农业有机衔接。四是农业适度规模经营取得明显进展。近年来，各地按照依法自愿有偿原则，引导土地经营权有序流转，实现了集中连片种植和集约化经营，节约了生产成本，促进了农业发展和农民增收。截至2021年7月，全国已有1239个县(市、区)、18731个乡镇建立农村土地经营权流转市场或服务中心，全国家庭承包耕地流转面积超过5.55亿亩。

　　深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济

　　党的十八大以来，我国不断推进和深化农村集体产权制度改革，逐步构建起中国特色社会主义农村集体产权制度。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。2014年中央一号文件提出，要推动农村集体产权股份合作制改革，加强农村集体资金、资产、资源管理。同年11月，农业部等3部门印发《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，农村集体产权制度改革试点正式启动。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，要求分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。2016年12月，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确提出要全面加强农村集体资产管理，由点及面开展集体经营性资产产权制度改革。2020年中央一号文件提出，全面推开农村集体产权制度改革试点。2021年中央一号文件要求当年基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务。2024年6月，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《中华人民共和国农村集体经济组织法》，为规范农村集体经济组织及其运行管理提供了法律保障。

　　通过全面开展集体资产清产核资，全国农村集体家底基本摸清，截至2022年底，完成集体产权制度改革的村56.6万个，以组为单位完成集体产权制度改革的村民小组41.6万个。已完成集体产权制度改革的村量化资产总额为2.7万亿元，村均480万元;完成集体产权制度改革的组量化资产总额为4169.2亿元，组均100.3万元。村级共确认农村集体经济组织成员约9.2亿人;2022年全国向成员分红的村6.2万个，占完成集体产权制度改革村数的10.9%。2022年，我国村集体经济总收入达到6711.39亿元，是2012年的1.9倍;全国村集体经营收益超过5万元的村占比60.4%，比2012年增加38.8个百分点。

　　巩固和完善农村基本经营制度的路径和措施

　　根据党的二十届三中全会《决定》提出的任务和要求，要坚持问题导向，进一步深化农村改革，巩固和完善农村基本经营制度，为加快农业农村现代化提供强大动力和制度保障。

　　有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点

　　1993年，中央明确第一轮土地承包到期之后，再延长30年不变。2017年党的十九大报告指出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。二轮土地延包工作涉及亿万农民切身利益，要按照中央有关政策要求，尽快出台第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作指导意见，深入开展第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点工作。要坚持“大稳定、小调整”，因地制宜细化实化相关政策举措，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定、顺利延包。在此基础上，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，充分发挥所有权、承包权、经营权的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。除此之外，要健全土地承包权依法自愿有偿转让机制，对承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包权或将承包地退还集体经济组织，也可鼓励其多种形式流转承包地经营权。

　　进一步完善农业经营体系

　　针对农民土地流转意愿较低、新型农业经营主体带动小农户能力较弱、农业社会化服务体系仍不健全等问题，迫切需要规范土地流转市场、大力发展新型农业经营主体和社会化服务组织，进一步完善农业经营体系。一是完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营。健全土地流转市场和服务体系，构建土地流转交易平台，提供土地流转信息发布、合同鉴证、纠纷调解等一站式服务，降低流转成本，提高流转效率。引入专业的评估机构对土地进行价值评估，综合考虑土地的地理位置、土地质量、基础设施、市场需求等多个因素，形成科学的评估报告，确保流转价格的合理性和准确性。引导土地流转双方签订规范的书面合同，明确流转土地的边界、面积、质量等级、流转期限、流转价格及支付方式等关键条款，保障双方权益。二是加快培育新型农业经营主体，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩。加大对新型农业经营主体在农业生产技术、经营管理、市场营销等方面的培训力度，健全农业技术推广服务体系，搭建新型农业经营主体服务中心或服务平台，提供政策咨询、法律咨询、财务审计等一站式服务，帮助其解决发展中遇到的各种问题。与此同时，制定科学的评估指标和方法，对新型农业经营主体带动农户增收的效果进行量化评估。定期对新型农业经营主体进行带动效果的考核，将考核结果作为享受扶持政策的重要依据，对于带动效果显著的主体，给予更多的政策支持和奖励。引导新型农业经营主体与农户建立合理的利益联结机制，通过订单农业、股份合作等模式，实现利益共享和风险共担。三是大力发展农业社会化服务组织，健全便捷高效的农业社会化服务体系。加大对农业社会化服务组织的引导支持力度，鼓励其积极开辟新的服务领域，探索开展社会化服务的有效方法路径，因地制宜发展单环节、多环节、全程生产托管等服务模式，推动服务范围从种植业向养殖业等领域推进，从产中向产前、产后等环节及金融保险等配套服务延伸。研究制定符合当地实际的服务标准和服务规范，强化服务过程指导和服务效果评估。加强服务价格监测，强化服务合同监管，推广使用示范文本，规范服务行为，保障农户权益。

　　加快发展新型农村集体经济

　　针对集体经济组织内生发展动力不足、农民财产权益未得到充分保障等问题，迫切需要发挥农村集体经济组织“统”的功能，充分释放和彰显农村基本经营制度的优势。一是增强集体经济发展活力和服务功能。积极开展资源发包、物业出租、居间服务、资产使用权入股等风险较小、收益稳定的经营活动，因地制宜探索多元化农村集体经济发展路径，提高集体经济收入，带动农民增收。二是构建产权明晰、分配合理的运行机制。在明确农村集体资源资产权属关系的基础上，建立合理的利益分配机制，鼓励农村集体经济组织通过土地流转、股份合作等方式与农户建立紧密的利益联结机制，让更多村民合理分享集体经济增值收益。同时，健全农村资源资产流转交易所得的利益分配机制，使更多的农村土地资源、矿产资源、生态资源等流转交易收入用于农业农村发展。加快构建新型农村集体经济组织监管监督及风险防控体系，确保集体经济组织的健康运行。三是赋予农民更加充分的财产权益。围绕完善农村集体经济组织成员集体资产收益权权能，鼓励有条件的地区积极探索开展集体资产收益权抵押担保、有偿退出等试点，研究制定进城落户农民依法自愿有偿退出集体收益分配权的具体办法，拓宽农民财产性收入增长的有效途径。

　　(作者系农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员、农业农村部农村经济研究中心原主任)