民主决策是践行全过程人民民主的重要一环。在乡村治理中，落实村级民主决策是完善村级民主自治机制的重要内容，是推进农村基层民主政治建设的有效途径。发源于河南省邓州市的“四议两公开”工作法，将党的领导贯穿于村级民主决策全过程，这一工作法得到基层的普遍认可并在全国范围内广泛推行。北京市结合实际，在“四议两公开”基础上增加“一审”，创新提出村级重大事项“四议一审两公开”村级民主决策流程，即乡镇党委政府审核环节，进一步强化了农村基层党组织在村级民主决策中的领导地位。从工作实践和基层反映的具体问题看，基层干部在落实村级民主决策过程中需注意处理好以下三个方面的关系。

　　平衡乡镇审核和村民自治

　　不能以乡镇审核代替村级决策。村级民主决策本质上是要实现“村里的事儿老百姓商量着办”，决策权在村一级。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民(代表)大会是决策本村事务的权力机构，对于涉及村民切身利益的事项，应由村民(代表)会议讨论决定。增加“一审”环节，是要求村级重大事项在提交党员大会审议和村民(代表)大会决议前应先报乡镇党委、政府审核，但最终决策仍是由村民(代表)大会做出。

　　乡镇党委政府审核是对村级重大事项的合法、合规性审核。审核的目的主要是在提交表决前对与政策和法律法规不符的事项，及时进行矫正纠偏，确保决策过程和决策结果不仅尊重民意，更符合法律政策的要求。“一审”是为了更好地发挥引导和把关作用，而不是为了代替村级决策。不能因为增加乡镇审核环节而弱化了村级民主决策的“自治”属性，误认为已经乡镇审核通过，村级党员大会和村民(代表)大会只是走走过场，举举手、履行个程序，甚至认为有没有无所谓。

　　乡镇可以在审核过程中提出合理化建议。乡镇可结合区域发展规划、产业布局等因素对村级拟决策事项提出合理化意见和建议。村级应在提交党员大会和村民(代表)大会前，根据乡镇党委政府意见建议对表决内容进行修改完善。未通过乡镇党委政府审核的事项，一般不应提交审议。需要注意的是，乡镇党委、政府审核同意的事项，并不必然会通过村党员大会审议和村民(代表)大会决议。通过村民(代表)大会决议的事项，如有与现行法律法规不符的内容，乡镇党委政府可责令改正。

　　理清一般事项和重大事项

　　要正确认识村级重大事项。村级组织工作事务繁多，只有被界定为重大事项的，才需要启动“四议一审两公开”民主决策程序，一般事项的决策和处理可由村“两委”干部根据职责权限、工作惯例等按规定进行。目前在个别基层干部中有一些错误观念，如认为“只有涉及到花钱事项的才属于重大事项”“决策事项范围越大越符合要求”“民主决策就是要限制村干部的权力”等，要通过教育培训引导基层干部正确认识村级民主决策的重大意义，摒弃错误观念，合理确定重大事项范围，正确履行村级民主决策程序，保障农民群众的知情权和决策权落实到处。要科学合理确定村级重大事项的范围。范围过窄，会致使一些涉及农村集体和农民群众切身利益的事项由少数人决策施行，有损集体利益;范围过宽，又会导致决策时间拉长、效率降低，增加基层运行成本。如有的乡镇规定超过300万元的大额资金支出才需要履行民主决策程序，标准过高，而有的乡镇则规定1000元以上的资金支出即为重大事项，又有标准过低之嫌。

　　要发挥好乡镇党委政府在界定重大事项中的作用。市级明确规定要以乡镇为单位制定村级重大事项决策清单及大额资金标准，主要是考虑到不同乡镇处于不同发展阶段，存在明显的地区性差异，不宜从区级层面统一作出规定。乡镇党委政府应统筹考虑城市总体规划落地实施，非首都功能疏整促及各自领域问题整改等工作大局大势，结合镇域规划和发展实际，定期研究村级组织重大事项决策范围，及时更新清单目录，避免清单内容过多或过少，并确保农村集体土地管理、资产出租、产业布局、公益事业等关乎村集体和农民群众切身利益，关乎城乡发展改革稳定大局的重大事项全部纳入清单范围。

　　坚持原则与灵活变通并举

　　坚持原则就是要落实决策流程不走样。“四议一审两公开”是一个完整的决策链条，每个环节都不能少，顺序也不能随意调整。如，此前有的村将党员大会审议放到村民(代表)大会决议环节之后，会上仅通报决议结果，有的村不召开党员大会进行审议，有的村在重大事项决策做出后，忽略了决议结果和实施结果的公开环节，导致决策环节缺失，链条不完整，都会使民主决策的科学性打折扣。

　　灵活变通就是要具体情况具体分析，不搞一刀切。如推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”及村“两委”干部交叉任职以来，有部分村“两委”干部实现了100%交叉任职，此种情形可将党支部提议和村“两委”商议两个环节合二为一。再比如，乡镇党委政府审核的具体形式，不应局限于会议集体研究，可以结合实际分级分档设定不同的审核形式，诸如主管领导书面审核、相关科室会商审核等，也可作为审核形式。

　　要注意不能将重大事项民主决策程序与财务收支审批程序混为一谈。当前，北京市多数村都实行了村账镇管，还有部分村实行了村财镇管，财务收支本身就需要通过乡镇有关部门履行手续后方可入账。但财务支出审核的重点是财务手续是否齐全，而非具体事项民主决策过程的科学性和规范性，因此不能以财务审批流程中乡镇工作人员签字审核代替民主决策流程中的“乡镇党委政府审核”，也不要认为既然所有支出都需要经过乡镇工作人员签字审核，那么村级所有财务支出事项都属于重大事项，二者不能直接划等号。

　　(作者系北京市委农工委组织处副处长)