今年6月11日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议。会议审议通过了《关于健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制的指导意见》，指出“要在建立省际横向利益补偿机制上迈出实质性步伐，推动粮食主产区、主销区、产销平衡区落实好保障粮食安全的共同责任”。自2001年国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》正式确立粮食主产区、产销平衡区及主销区概念以来，主产区利益补偿机制便被提出。多年来，产销区合作持续加强，但粮食横向利益补偿机制始终未正式确立。过去粮食主产区利益补偿机制主要依靠中央财政的转移支付进行纵向支持。而现在，“实质性”意味着利益补偿机制从单一的“纵向补偿”转向更多元化的“纵横结合”。

　　粮食产销区

　　横向利益补偿的内涵

　　粮食产销区横向利益补偿机制，作为一种旨在平衡粮食主产区和主销区之间经济利益的制度安排，其核心思想是通过对利益相关方进行补偿，实现各方利益的平衡。

　　“横向”在该机制中主要强调空间维度，意味着省际间的直接联系与合作。在粮食产销体系中，主产区和主销区分别承担着粮食生产和消费的主要责任。由于地理、气候、资源等条件的不同，各地区在粮食生产和消费上存在差异。横向就是要在这种差异的基础上，通过建立省际间的直接联系与合作，实现资源的优化配置和利益的合理分配。与纵向的、由上至下的中央财政转移支付不同，横向补偿机制更注重区域间的平等协商和直接对接。这种“横向”的补偿方式，有利于加强区域间经济联系，促进区域经济协调发展。

　　“利益”表示该机制中的补偿不仅是经济交换，更是一种对主产区种粮农民的维护。在确保粮食安全的同时，彰显社会公平。粮食产销区之间由于承担粮食生产责任轻重的差异，往往存在利益不均衡现象。从粮食生产上看，粮食作为基础农产品，其生产往往需要占用大量土地和水资源，而这些资源若用于种植收益更高的经济作物，或农民花费时间从事其他非农行业，可能会带来更高的经济利益。从粮食售卖上看，粮食作为准公共产品，非排他性及非竞争性导致公共价值未能在市场价格中得到充分体现，则主产区种粮农民可能无法获得与其贡献相匹配的收益。建立横向利益补偿机制，就是要通过一定的经济手段，对主产区在粮食生产过程中所损失的“利益”进行补偿，以体现“谁受益、谁补偿”的原则。

　　“补偿”是弥补损失、消耗，体现对主产区粮食生产贡献的认可和尊重。主产区农民在粮食生产中面临着自然风险、市场风险等多重挑战，不仅造成经济损失，还可能对农民健康和生活造成负外部性影响。横向利益补偿机制通过经济补偿和政策支持，帮助他们缓解压力，确保粮食生产的持续性和稳定性。“补偿”是实现粮食产销区之间利益均衡、促进共同发展的重要举措。通过横向利益补偿机制，对于主产区而言，农民获得了经济补偿和政策支持，激发了他们的种粮积极性;对于主销区而言，居民获得了稳定的粮食供应和价格保障，促进经济的稳定发展。这种利益均衡和共同发展的格局有助于促进整个粮食产业的健康发展和社会稳定。

　　实现主产区利益补偿

　　面临的困难

　　粮食主产区利益补偿机制面临数据管理不足、补偿标准测算待深化、主销区补偿负担及补偿机制探索等挑战，这些问题不仅关乎粮食安全，也影响区域经济均衡发展。

　　粮食流通数据管理待加强。由于国家对粮食安全的关注主要聚焦于粮食生产环节，而对粮食流通环节关注相对较低，导致粮食行业面临流通数据不足的难题。特别是粮食在省际间的调入调出流向不明确，会直接影响对产销区粮食流通情况的准确判断。以原国家粮食局发布的《粮食物流业“十三五”发展规划》为例，虽然规划中提到全国粮食总运输量增长，但具体到主产区省份和主销区省份之间的调入调出量，尚缺乏精确数据。

　　补偿标准测算待深化。现行的补偿计算方法基于耕地面积和单位耕地面积补偿金额，通过两者相乘得出总补偿金额。但粮食生产涉及土地、资本、劳动力等多要素投入，仅通过耕地面积确定补偿金额有失偏颇。主产区与其他地区经济发展差距的成因多元，需要制定补偿标准时必须细致考虑不同地区的自然条件、农业技术和政策环境。此外，考虑到土地作为耕地与工业用地时产出效益的差异性，补偿机制需纳入对这两种土地利用方式效益差异的考量。现行的法律法规，如农业法和《粮食流通管理条例》，提供原则性指导，缺乏对补偿标准和内容的具体规定。因此，建立一个公平合理的补偿标准测算对于主产区利益补偿机制实施效果至关重要。

　　主销区利益补偿面临财政负担。粮食主产区在维护国家粮食安全中扮演着核心角色，但其经济发展潜能往往因此受限。相对而言，粮食主销区由于较少的粮食生产责任，则拥有更多资源促进二三产业快速发展。因此，基于“谁受益、谁补偿”的原则，主销区有义务向主产区提供补偿资金支持。然而，在实施主产区利益补偿机制过程中，主销区在提供粮食支持资金方面表现出顾虑，这种态度在一定程度上阻碍补偿机制的有效推进。从经济角度分析，主销区在国家财政中占据重要地位。根据财政部及国家统计局的财政收入数据，近五年除海南外，主销区的其余6省(直辖市)净税收均为正值，表明其对中央财政贡献显著。面临粮食补偿的额外支出，主销区需权衡自身财政的可持续性。

　　主产区利益补偿机制探索无前例。探索粮食主产区利益补偿机制是一项创新挑战，国内外均缺乏成熟模式。在国际层面，国外并没有主产区利益补偿概念，仅存在充实粮食生产区补偿政策等研究成果及各种形式的农业补贴政策。针对粮食主产区利益补偿的系统性机制尚未形成，导致我国在制定相关政策时缺乏参考。就国内而言，首次尝试建立主产区利益补偿机制，意味着必须在实践中不断摸索和调整。同时，补偿机制的实施还涉及资金分配、监管和评估等多个环节，都需要在没有成熟经验的情况下自行探索。这一挑战是对我国农业政策创新能力的考验，也是对我国农业可持续发展战略深化的重要推动力量。

　　实现主产区利益补偿的

　　对策建议

　　针对以上困难，要从数据管理、补偿标准、资金筹集，以及补偿机制创新四个维度，提出精细化、科学化的策略建议，构建一个高效、公平、可持续的补偿体系，确保粮食产业的健康发展和国家粮食安全。

　　实施粮食流通数据管理的系统化工程。实现粮食流通数据管理的系统化，为主产区利益补偿提供坚实的数据支撑。一是构建国家级粮食流通数据管理平台，实现数据的集中存储与统一管理。该平台应具备高度的数据兼容性和扩展性，以适应不同地区和不同类型粮食数据的集成需求。二是强化数据采集的标准化流程，确保粮食调入量和调出量等关键指标的准确记录和实时更新。通过实施定期的数据校验和审计机制，提高数据的可靠性和有效性。三是建立数据共享机制，促进政府部门、研究机构和市场主体之间的信息交流，提高整个粮食流通系统的透明度和响应速度。

　　科学测算与动态调整粮食主产区的补偿标准。为制定科学合理的粮食主产区补偿标准，需建立精细化的测算方法。一是构建全面的指标体系，涵盖粮食产量、质量、生产成本以及价格波动等多方面因素，确保补偿标准的全面性和准确性。二是定量分析与定性评估相结合，对各项因素进行量化分析，并结合专家意见进行权重调整，确保补偿标准的公正性和合理性。三是建立补偿标准的动态优化机制，以应对市场变化和主产区实际情况变动。这一机制包括定期评估补偿标准的适应性，根据评估结果及时调整补偿标准。

　　建立粮食主销区支持资金的多元化筹集与监管机制。粮食主销区为确保对主产区的稳定支持，需构建多元化筹集与监管机制。一是在资金筹集方面，设立专项资金用于支持主产区发展;同时，积极引入社会资本，通过设立粮食产业发展基金、发行债券等方式，拓宽资金来源。二是在资金监管上，需建立严格的资金监管流程，确保资金按既定用途合理使用。设立专门监管账户，对资金的使用情况进行定期审计和评估，防止资金滥用和挪用。同时，加强信息公开，及时公布资金使用情况，接受社会监督。三是促进粮食产销区的深度合作。主销区与主产区应建立长期稳定的合作机制，包括签订购销合同、设立产销对接平台等，确保粮食的稳定供应和销售渠道的畅通。

　　探索创新主产区利益补偿机制的实践路径。针对当前主产区利益补偿机制面临的无前例探索问题，需要以创新为引领，结合实践探索出切实可行的发展路径。一是借鉴国内外其他领域的补偿模式，再结合我国实际国情，设计出既具有普遍性又能体现地区特色的补偿机制。二是选取典型主产区开展试点示范，通过实践探索具体实施路径，总结经验教训，形成可复制、可推广的成果。同时，政府应加大政策支持和引导力度，通过财政补贴、税收优惠等措施，确保多种补偿方式有效实施。三是推动产学研用深度融合，鼓励科研机构、高校、企业与主产区合作，共同推动补偿机制创新与发展。

　　(作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所)