粮食安全保障法第十三条、第六十六条分别对耕地种植用途管控及其日常监督管理、违反耕地种植用途管控的法律责任作出规定，将实践中探索开展的耕地种植用途管控有关工作要求上升为法律规定。准确领会、认真落实上述规定，笔者认为应当着重把握以下三个方面。

　　为什么要在粮食安全保障法中规定耕地种植用途管控?

　　习近平总书记强调，保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事。党的十八大以来，我国农业结构不断优化，区域布局趋于合理，粮食生产连年丰收，有力保障了国家粮食安全，为稳定经济社会发展大局提供了坚实支撑。与此同时，部分地区也出现耕地“非粮化”倾向，一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等，这些问题如果任其发展，将严重影响国家粮食安全。为此，2020年印发《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，要求各地区各部门采取有力举措防止耕地“非粮化”，将有限的耕地资源优先用于粮食生产，明确耕地利用优先序。2022年中央一号文件提出，分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。2023年中央一号文件进一步要求，探索建立耕地种植用途管控机制，明确利用优先序，加强动态监测，有序开展试点。为进一步贯彻落实党中央决策部署，粮食安全保障法将有关要求转化为法律规定，从而为地方人民政府及有关部门加强耕地种植用途管控、落实耕地利用优先序提供了法律依据。

　　如何加强耕地种植用途管控?

　　按照粮食安全保障法第十三条的规定，明确耕地种植用途管控工作的责任主体是县级以上地方人民政府。县级以上地方人民政府应当根据粮食和重要农产品保供目标任务，加强耕地种植用途管控，落实耕地利用优先序，调整优化种植结构。同时，考虑到上述工作政策性强、涉及面广、情况复杂，需要稳慎推进，粮食安全保障法规定“具体办法由国务院农业农村主管部门制定”。目前，农业农村部正按照2023年中央一号文件部署要求和粮食安全保障法规定，积极研究推进有关工作。

　　在耕地种植用途管控日常监督方面，根据粮食安全保障法的规定，地方人民政府农业农村主管部门和乡镇人民政府都是日常监督主体。考虑到我国耕地面广而分散，开展耕地种植用途管控日常监督存在监测力量不足、手段不够等问题，难以快速发现违规情况，而村民委员会、农村集体经济组织具有更贴近农民群众、更接近农业生产、更容易获得信息的优势，因此，粮食安全保障法还规定了村民委员会、农村集体经济组织辅助监督和报告义务，要求其发现违反耕地种植用途管控要求行为的，应当及时向乡镇人民政府或者县级人民政府农业农村主管部门报告。

　　对违反耕地种植用途管控的行为如何处理?

　　根据粮食安全保障法第六十六条的规定，对于种植不符合耕地种植用途管控要求作物的行为，应当坚持批评教育为主、行政处罚为辅的原则，力求政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。具体适用时应当注意：一是对于违法行为，首先要通过宣讲、解读耕地保护和粮食安全有关法律法规政策，教育和引导相对人自觉改正违法行为，而不能直接采取停发补贴、罚款等措施。二是对于批评教育后仍不改正的农业生产经营组织或者农户，可以综合考虑违法情节、整改态度等因素，决定不予发放粮食生产相关补贴，这里的不予发放补贴是经济手段，并非行政处罚，且不予发放的仅限粮食生产相关补贴，不得剥夺和限制相对人其他方面的正当权益。三是对于批评教育后仍不改正的农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织，可以在相关法律、行政法规、地方性法规以及规章的幅度范围内处以罚款。

　　(作者系农业农村部法规司立法协调处处长、一级调研员)