党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)指出，“坚持农业农村优先发展，完善乡村振兴投入机制”。党的十九大、二十大均强调要坚持农业农村优先发展。当前，破除阻碍城乡融合发展的制度藩篱，首先要破除“重工轻农、重城轻乡”的精神枷锁。到2035年基本实现农业现代化，到本世纪中叶建成农业强国，时间紧、任务重、难度大。破解根本性难题、完成最艰巨最繁重任务，已成为中国式现代化建设的重中之重。党的二十届三中全会把坚持农业农村优先发展作为改革的任务目标，就是以深化改革解决农业农村底子薄、欠账多、短板突出的问题，以优先发展破解与“三农”相关的不充分、不平衡、不可持续、循环不畅、不公平等经济社会发展的五类根本性难题，用完善的制度推进城乡共同繁荣。

　　科学领会坚持农业农村

　　优先发展的理论逻辑

　　农业农村优先发展是马克思城乡工农关系理论的当代价值。马克思恩格斯在许多著作中对城乡工农关系的形成发展作出了深刻剖析。马克思指出：“一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为城乡之间的对立运动。”马克思认为城乡发展依次经历了三个阶段。第一阶段是城乡依存阶段，在工业革命之前，城乡关系呈现相互依存、相互发展的趋势。第二阶段是城乡对立阶段，三次工业革命让城市的工业化速度加快，而农村建设与发展速度越来越滞缓，社会发展的中心转向更为发达的城市，这就导致城乡之间的关系由相互依存走向分离对立。第三阶段是城乡融合阶段，高度发达的生产力推动农业和工业结合，进而促进城乡融合发展。因此，按照马克思规划的基本路径，随着工业和农业生产能力的极大提高，必然改变工业只能在城市发展的思想，农村同样可以发展工业，推动农村生产力的发展，进而实现工业生产带动农业生产。消除城乡对立绝不是要消灭城市，也不是消灭农村，必然要充分发挥城市对农村的辐射带动作用，逐步推动农村经济发展。

　　农业农村优先发展是“木桶理论”的直观转化。“木桶理论”的提出者美国管理学家彼得认为，组成木桶的木板如果长短不齐，那么木桶的盛水量不是取决于最长的那一块木板，而是取决于最短的那一块木板。这就是说构成组织的各个部分往往是优劣不齐的，而劣势部分往往决定整个组织的水平。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济社会发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。当前，我国正处于不断缩小城乡差距、推进农业农村现代化的历史关口，同快速推进的工业化、城镇化相比，我国农业农村发展步伐还跟不上，“一条腿长、一条腿短”的问题比较突出。习近平总书记指出，“没有农业强国就没有整个现代化强国;没有农业农村现代化，社会主义现代化就是不全面的”。党的二十大报告提出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，这是进入新发展阶段，党中央对农业农村工作的重大政治判断，是全面推进乡村振兴，加快建设农业强国重大部署的政治依据。

　　农业农村优先发展是践行共享理念的总体布局。共享发展是新发展理念的重要内容，推动共享发展，就是要按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚持全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享，注重机会公平，着力增进农民福祉，走共同富裕之路。习近平总书记指出，我们追求的发展是造福人民的发展，我们追求的富裕是全体人民共同富裕。改革发展搞得成功不成功，最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果。乡村要补短板、还旧账，必须把农业农村发展放在首要位置，优先保障。在面对小户碎田、双重风险、需求异构、二元结构等特殊农情国情，在西方经济学理论、城市化工业化路径、招商引资逻辑等套路不完全奏效的情况下，只有坚持共享发展，以农业农村优先发展重塑城乡工农关系，使产业兴旺成为农民最根本的安全感，设施完备成为最直观的幸福感，服务便捷成为最直接的获得感，环境宜居成为最牵挂的归属感。

　　农业农村优先发展是落实总体国家安全观的战略后院。总体国家安全观强调统筹推进各领域安全，统筹应对传统安全和非传统安全，实现国家安全各领域战略布局一体融合、战略资源一体整合、战略力量一体运用。历史和现实都告诉我们，农为邦本，本固邦宁。我们要坚持用大历史观来看待农业农村农民问题，只有深刻理解了“三农”问题，才能更好地理解我们这个党、这个国家、这个民族。农业农村是经济社会发展的战略后院，农业保的是生命安全、生存安全，是极端重要的国家安全。只有农业强起来，粮食安全有完全保障，我们稳大局、应变局、开新局才有充足底气和战略主动。农业强了，人民吃饭不愁，不仅吃得饱，还能吃得好，吃得健康，国家发展也少了一大后顾之忧;农业强了，工业和其他国民经济部门就有了更为充足的原料和动力，消费潜力得到充分释放，经济循环也更加顺畅;农业强了，生态供给和文化传承的土壤就更加厚实了，高质量发展的前景也更为宽广。一言以蔽之，农强为国强奠定了充足的底气。

　　新时代变革验证了农业农村优先发展战略的真理属性。党的十八大以来，农业农村取得历史性成就、发生历史性变革。粮食产量连续9年稳定在1.3万亿斤以上，2023年人均粮食占有量达493.3公斤。2022年农民人均可支配收入首次突破2万元，增收幅度超过了城镇居民和GDP增速。农业现代化提升新水平、开创新局面，科技进步贡献率、种源自给率、机械化率大幅提升。农村现代化由表及里形神兼备全面提升，卫生厕所普及水平、垃圾污水治理水平、基本养老保险与医疗保险覆盖面等均有大幅度提升。打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，全国832个贫困县全部摘帽，近一亿农村贫困人口实现脱贫，960多万贫困人口实现易地搬迁，历史性地解决了绝对贫困问题，为全球减贫事业作出了重大贡献。农业农村优先发展战略的真理属性已经在实践中得到检验。

　　以改革法宝破解

　　农业农村优先发展的难题

　　坚持农业农村优先发展，推进城乡融合发展，既不是新型城镇化的权宜之计，也不是乡村振兴的应急之策，而是适应新型城乡关系演进趋势，推进中国式现代化的必然要求。我国长期存在的城乡二元结构，制约着城乡要素平等交换、双向流动以及收益合理分配，妨碍了农业现代化进程和综合效益提高。

　　以强化双轮驱动增活力，破解发展动力不足难题。创新是引领经济发展的第一动力。建设农业强国，利器在科技，关键靠改革。从双轮驱动的角度看，农业科技投入是长线投资，回报周期长，需要长远眼光和体制保障。农村改革要切实坚持统分结合，“统”的公平正义需要强化，目标是集中力量解决小农户办不了的难事。防止为了一时的聚集效应，把农村改革从“一分了事”变成“一并了事”，集中力量“垒大户”。“分”的原始动力仍要尊重，既要尊重家庭经营的自主权，还要汲取购销服务一放了事、金融服务一放了事、生产资料供销一放了事、科技推广服务一放了事的教训。

　　以高质量发展为首要任务，破解城乡差距难题。习近平总书记指出，“提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，让农民就地过上现代文明生活”。农村社会从自运行体系向城乡互动体系转变过程中，城与乡、工与农、产与销、物质与精神关系更加复杂，当前主要表现为收入、基础设施、公共服务、科技、信息化等方面的城乡差距亟待解决。而文化认同是缩小差距的思想基础。要科学认识农耕文化的根脉性地位、乡村文化振兴的紧迫性要求，夯实乡风文明建设的思想与制度基础，推进农耕文明和城市文明交相辉映。

　　以发展观的深刻变革，破解发展与保护难题。习近平总书记指出，“推进农业绿色发展是农业发展观的一场深刻革命，也是农业供给侧结构性改革的主攻方向”。实现绿色是底色、生态是底盘，一要实现发展观念上的绿色变革。乡村提供了舒心宽厚的自然条件和物质基础，还构筑了人们的精神家园和情感寄托。应把保护优先、节约优先、自然修复为主的观念吃透，资源利用上防止非农化非粮化，发展方式上不能只看到金山银山的诱惑。二要实现生产方式上的绿色变革。资源节约与循环利用是农业新质生产力发展、乡村生态文明建设的固有生命力。应防止机械套用城市排污模式，确保植物秸秆、人畜粪便、生活废料中的有机质及时得到还田循环。三要实现生活方式的绿色变革。从厕所、垃圾、污水“三大革命”，到低碳生活、绿色消费观念，乡村生态文明建设措施，细化到每家每户，照顾长久形成的生活习惯，强化内在自觉和天然优势。

　　以畅通循环的新发展格局，破除经济运行壁垒。《决定》指出，“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。初次分配是更为基础性的分配关系，如果在初次分配中出现重大的社会不公正，在政府再分配中就很难加以扭转，从而造成收入差距扩大。一要关注农户创造价值与获得利润错配问题。粮价太低制约了种粮对初次分配的贡献，影响种粮积极性，降低了粮食消费的节约意识。二要赋能小农户平等分享大市场红利。生产、分配、流通、消费环节中，分配是否公平合理，直接影响到劳动者的积极性。只有赋能小农户，才能提高小农户分享大市场的红利份额，畅通农业农村经济循环。三要破除影响产业间互通互利的壁垒。部门之间、产业之间、地区之间、城乡之间的开放，与对外开放一样具有巨大的价值，要纳入整体中共同推进。

　　以共享发展理念的深刻引领，破解发展机会不均等难题。共享发展理念是农业农村优先发展的思想基础。一是树立小农户同步进入现代化理念。要科学认识农村家庭经济具有的基本制度属性和长期存在意义，加强面向小农户的社会化服务，把小农户引入现代农业发展轨道。二是明确让农民就地过上现代文明生活的要求。乡村振兴要帮助农民就近就业、就地赚钱、就地生活，不是赶农民上楼，更不是催农民进城。三是以公平正义为底线构建优先发展制度体系。既要防止资本“跑马圈地”“污染环境”，也要防止以“资本原罪论”吓跑企业。既要利用无人机等技术降低劳动强度和生产成本，也要防止过早过快以“无人化”挤出农民、空心化乡村。

　　以四个突出

　　推进城乡融合发展共同繁荣

　　农业农村优先发展关键是要重构组织、资源、要素和公共服务制度体系。我国城乡实现共同繁荣，要坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。必须通过推进城乡融合发展，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。当前，要从进一步全面深化改革的视角，突出焦点难题，锚定关键抓手，把这一重大战略部署落到实处。

　　突出农业农村优先发展的支持保护制度。党的二十大报告指出，“完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系”。按照增加总量、优化存量、提高效能的原则，健全农业农村投入保障制度，加大中央财政转移支付、土地出让收入、地方政府支持农业农村力度。完善粮食主产区利益补偿机制，构建新型农业补贴政策体系，完善粮食最低收购价政策。完善农村用地保障机制，保障设施农业和乡村产业发展合理用地需求。健全农村金融服务体系，完善金融支农激励机制，扩大农村资产抵押担保融资范围。鼓励外出农民工、高校毕业生、退伍军人、城市各类人才返乡下乡创业，支持建立多种形式的创业支撑服务平台，完善相关的支持服务体系。

　　突出乡村产业优先发展的根本之策定位。习近平总书记强调，“没有产业的农村，难聚人气，更谈不上留住人才，农民增收路子拓不宽，文化活动很难开展起来”。我们要深刻理解、科学把握、全面落实。第一，种粮赚钱、就近就业是落脚点。只有种粮务农不亏本，绝大部分农民投入乡村产业的积极性方能调动起来。产业要兴村富农必须立足“三留”：产业更多留在乡村、就业岗位更多留给农民、产业链增值收益更多留给农民。第二，激发主体活力是着力点。要把农产品价格预期作为激发主体活力的源动力。产业发展是农户实现自我价值、融入社会、提高收入的主要手段，依靠自己劳动获得的幸福感、安全感不同于被动接受的。第三，新理念、新布局、新路径是创新点。改变原料在乡村、加工在城市，劳力在乡村、产业在城市的状况，引导产业进村，倡导就业在村。

　　突出乡村建设优先发展的推进机制。党的十八大以来，我国农村基础设施建设和公共服务供给取得了巨大成就，一体化和均等化框架基本清晰。由于历史欠账多、覆盖内容宽、涉及部门广、制度壁垒厚、推进难度大，乡村建设的任务依然很艰巨、很繁重。一要牵住“牛鼻子”突破关键点，激发乘数效应。首先把产业振兴作为重中之重和切入点。应以种粮能赚钱、乡村能就业为核心，把乡村产业兴旺度作为首要考核指标。同时，以农民就地过上现代文明生活为出发点和落脚点，优先抓好农民急需、普惠性高、兜底性强、带动面大的关键性任务，即种粮挣钱、就近就业、公交进村、网络入户、卫生厕所普及、污水粪污治理、就近入学入园、看病便利、人才引育等任务，全面带动乡村产业兴旺度、基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度等“四度”提升。二要强化统筹调动积极性，提高效力效能。要强化五级书记“三落实”统筹，即任务和责任、资金和土地政策、协同机制落实;强化部门统筹;强化县域统筹，推进县乡村功能互补;强化粮食产销区域统筹;强化主体统筹，形成农民群众争着干、基层干部扎实干、社会力量一起干的氛围，确保农民主动参与、得到实惠。

　　突出农业科技优先发展的政策体系。落实农业农村优先发展总方针，就必须加快建立农业科技优先发展的政策体系。一是优先确保农业科研机构公益性定位。从国际上看，大部分国家都把农业科技作为关系国计民生、社会稳定、国家安全的领域来看待，把农业科研机构作为公益性机构来扶持。二是优先提升农业科技投入水平。尽快实现农业科技投入强度、基础科研投入占比、稳定性支持占比、企业研发投入占比全面追平发达国家水平。三是优先支持农业科技长期性基础设施建设。要开展长期因子观测。要汲取生猪供给波动大的教训，加快建立农业市场信息长期监测预警体系，变事后调节为事前按市场需求主动引导。四是优先支持涉农企业提升技术研发能力。针对农业企业少、规模小、研发能力低的具体问题，构建有针对性的支持政策，面向企业开发资源、平台、专利、人才。