农民合作社开展信用合作是为解决合作社社员生产资金需求而在社员之间开展的资金互助活动。2008年党的十七届三中全会首次提出“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”，2009年“农民专业合作社开展信用合作试点”首次写入中央一号文件，随后2012年-2017年、2021年中央一号文件对此均有涉及。由于农民专业合作社法没有明确合作社开展信用合作的法律地位，加之金融监管时有缺位，基层实践过程中风险隐患频发，损害了人民群众利益，扰乱了正常社会秩序。

　　近期，笔者赴河南、安徽等地就农民合作社开展信用合作情况进行了专题调研。据了解，各地开展信用合作业务的农民合作社数量总体在逐年减少，相关业务部门也反映，合作社开展信用合作“难识别”“难控制”“难监管”，究其原因：一是严格按照“坚持社员制、封闭性原则，不吸储放贷，不支付固定回报，不对外投资，不以盈利为目的”等制度规范来开展的合作社内部信用合作缺乏激励机制;二是现有开展信用合作的农民合作社，其内控制度和监管机制不健全，具有较大风险隐患;三是合作社及社员的资金需求通过正规金融渠道的可得性逐渐增强;四是合作社开展信用合作业务的外部监管环境趋紧。所以，对于农民合作社开展信用合作，建议从严从紧、谨慎对待，相关部门要落实职能分工，在保障人民群众财产安全的前提下，严格规范、管理和整顿相关业务行为。同时，加大针对农民合作社及社员的金融支持和创新力度，疏堵结合，稳妥解决农民合作社及社员的资金需求问题。

　　资金流向

　　应回归普通社员生产需求

　　农民合作社开展信用合作制度设计的初衷是为解决合作社社员生产过程中的资金需求，既包括购买农资和收购农产品时所需的流动资金，也包括设备购置、资产投资等扩大再生产所需的固定资金，业务目标是调剂社员资金余缺、服务社员生产。然而，在实践过程中，合作社开展信用合作业务除按照“封闭性、社员制”原则正常使用资金的情况外，还存在以下几个方面的资金流向：一是资金主要用于合作社核心社员。由于有些农民合作社理事长或核心社员在合作社中占股较大，从实际控制权看，合作社实质上属于理事长或核心社员所有，信用合作资金主要由理事长或核心社员使用，表面看资金是用于社员发展生产，但实质还是服务少数有话语权的社员，没有体现普惠原则，而且资金长期由少数社员使用和占有，风险过于集中，隐患较大。二是资金使用与生产脱钩。有的农民合作社对信用合作资金的使用缺乏有效监管，社员借出资金后，没有用于事先承诺的农业生产经营活动，而是用于自身消费或黄赌毒等非法活动，合作社对此全然不知，外部监管也处于缺位状态，风险较大。三是资金使用突破了社员范围。由于农民合作社入社门槛较低，有些合作社将“封闭性、社员制”原则进行了泛化，不论是否从事农业生产、是否与合作社发生业务往来，只要想从合作社存入或者贷出资金，当场填表加入合作社成为社员即可，违背了合作社法中吸收社员的组织原则。这类合作社也是出现资金风险和开展整顿的重要类型。综上，相关部门要加大对农民合作社开展信用合作业务的指导和规范，加大培训与宣传力度。同时，加大风险排查与规范整顿，严格落实监管责任，引导合作社内部信用合作业务回归初心使命。

　　内部运作和风险防控机制

　　亟待健全

　　2017年修订的农民专业合作社法中并没有对合作社开展信用合作作出法律规范，目前各地农民合作社开展此项业务的政策依据来自相关年份的中央一号文件，中央层面没有专门针对合作社开展此项业务出台相关政策。从业务开展实践看，存在着激励机制不健全和内控能力不足等问题。

　　一方面，合作社开展信用合作业务的激励不足。严格按照中央文件要求“社员制、封闭性、不吸储放贷，不支付固定回报，不对外投资，不以盈利为目的”进行的合作社内部信用合作业务，具有很强的公益属性，需要合作社理事长具有较强的奉献精神与控制能力，这种仅仅局限在成员内部的合作社信用合作业务，其应用范围具有一定的局限性，仅能用来满足合作社社员小规模、急需、零散的生产资金需求。“不支付固定回报、不以盈利为目的”，意味着合作社开展信用合作无法筹集到足够多的资金，从而难以有效满足大部分社员需求;而“社员制、封闭性”原则下，如果合作社社员从事高度同质化的生产经营活动，则对资金的需求往往在时间上具有高度一致性，难以发挥错峰调剂资金余缺的作用。此种情况下，合作社开展信用合作业务必然存在着突破规则限定的冲动，从目前全国各地实践看，开展此项业务的农民合作社均给社员承诺了给予一定的利息收益。

　　另一方面，合作社内部风险控制能力有限。在我国现阶段，合作社理事长及管理人员的能力素质还难以完全满足开展信用合作业务的能力要求，对于风险全过程的监管能力不足。有的合作社依靠“能人”管理，资金筹集、贷款发放、盈余分配等事项均由理事长或大股东决定，普通成员难以参与决策;有的合作社名义上限定在成员内部，但吸收社员时不设条件、不履行程序，实际上是随到随入社，使限于成员内部的要求被轻易绕过;还有部分合作社没有建立健全信用合作内部风险、坏账风险、挤兑风险等防控措施，对于风险金、备付金提取比例也差异较大。综上，当前我国农民合作社开展信用合作的制度设计，较难有效兼顾效率与公平，现阶段农民合作社开展此项业务既面临突破现有规则的冲动，也存在着资金出现违规风险的隐患。

　　外部监管机制亟待完善

　　当前，我国农民合作社开展信用合作业务仍处于探索阶段，由于相关法律法规对合作社开展信用合作的监管职责没有明确规定，登记部门、指导部门、监管部门各不相同，各部门对合作社开展信用合作监管缺乏一定的积极性，突出表现在：一方面，相关部门对合作社开展信用合作业务责任划分不清。农民合作社开展信用合作属于金融业务，理应由金融监管部门进行监管。农业农村部门作为农民合作社的业务主管部门，有对合作社内部开展信用合作的指导责任。市场监督管理局作为农民合作社的注册登记部门，在合作社及相关业务范围的准入上，也应承担相应责任。然而，当合作社出现违规问题后，相关部门对责任的认定存在一定分歧。另一方面，农民合作社开展信用合作业务的过程缺乏监管。据了解，合作社取得开展信用合作业务的资质后，难以对社员的借贷行为及资金流向进行有效监管。金融监管部门普遍反映，由于缺乏手段和能力限制，监管部门往往只对纳入试点的农民合作社开展信用合作业务进行监管，而对于其他合作社开展此项业务则采取放任态度。农业农村部门没有金融监管职责，对于出现资金风险的农民合作社也只是从业务上进行指导和劝诫，缺乏有效的防范金融风险执行手段。所以，当合作社开展信用合作业务过程中出现风险时，外部指导和监管部门难以有效统一认识，防患于未然。综上，农民合作社开展信用合作业务，仍然需要金融监管、农业农村、市场监督等相关部门从顶层设计上加大沟通协调力度，有必要针对此项业务出台相关政策文件，落实开展此项业务的事前准入、事中指导与事后监管责任，特别是要完善和加强业务开展过程中的风险监测与预警机制，落实业务开展过程中的监管主体和监管责任，将风险防范落到实处。

　　信用合作业务可结合各地

　　金融支农环境适度创新

　　在当前全国推动乡村全面振兴和建设农业强国的大背景下，农民合作社作为发展规模经营、推动产业转型升级、带动小农户与现代农业有机衔接的重要组织力量，日益成为金融部门重点支持的发展对象。合作社内部是否需要发展信用合作，以及怎样发展信用合作，要与各地金融支农的步伐与节奏相协调。一方面，从合作社及社员的金融可得性角度，科学判断合作社内部是否需要开展信用合作业务来满足社员的资金需求。对于金融支农环境较好的地区，建议不推崇合作社内部开展信用合作的方式，鼓励金融机构创新金融产品和业务模式，通过正规金融手段满足合作社及社员融资需求。对于正规金融供给不足的地区，建议重点支持和监督起产业带头作用的农民合作社，以产业链金融为支撑，发展内部信用合作，防范可能出现的金融风险。另一方面，鼓励基于合作社内部信用合作的金融支农创新。针对当前农民合作社开展信用合作面临的内部激励与风险控制问题，鼓励通过合理的制度设计，创新金融业务模式，引入外部资金或专业金融机构，弥补现有制度设计的不足。例如探索开展“社员股金+银行资金”“财政资金+合作股金+银行资金”“合作股金+农担资金+银行资金”等金融模式创新，解决合作社开展信用合作资金量小、无专业金融机构参与、社员需求难以满足等突出问题。综上，针对农民合作社及其社员的金融供给，要将其放到金融支持农业强国和乡村振兴的历史大背景下统筹考虑，通过金融产品与业务模式创新，有效发挥信用合作金的基础作用，在利用合规、用途可控、监管有效的前提下，合理满足合作社及其社员等农业经营主体的资金需求。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)