粮食安全是“国之大者”，这是基于粮食战略价值作出的重大判断。党的十八大以来，党中央围绕打牢“中国饭碗”底座，出台了一系列巩固粮食生产根基的举措，实行粮食安全党政同责、建设高标准农田、落实粮食种植面积。粮食综合生产能力不断提高，供给保障能力明显增强，特别是连续多年产量保持在1.3万亿斤以上。同时，由于强烈依赖自然环境，决定了粮食生产的天然弱质性，易受光照、水源、土地等自然条件，以及洪涝、干旱等自然灾害的影响。从世界范围看，粮食受自然环境制约，“靠天吃饭”问题难以从根本上解决。为此，党的二十大报告提出，“全方位夯实粮食安全根基”。

　　“全方位夯实粮食安全根基”的内涵

　　党的二十大报告使用“全方位”“根基”，这是中央文件在粮食领域的新提法。“全方位”是方式方法，体现出中央对粮食安全的新思考和再部署;“根基”是重要性，有根底和基础的涵义，比“基础”更实更牢固。只有做到“全方位”，才能夯实“根基”。从国际发展经验看，现代化大国都很好地解决了粮食问题。要把我国全面建成社会主义现代化强国，必须要处理好粮食安全，这是建设中国式现代化的必然要求。

　　“全方位”是在更高水平、更深层次的拓展。目前粮食安全还难言完全过关，依然面临一些问题挑战，既有工业农业收入差距以及粮食作物和经济作物比较效益差距，带来的耕地非粮化、农民种粮积极性问题，也有涝旱、台风等自然灾害多发频发加剧粮食供给的不确定性问题。“全方位”则具有全面、完整、系统的涵义，体现出未来对保障粮食安全有着更高标准，也有着更多支持。“全方位”是新时代统筹发展与稳定、风险与安全、粮食与其他产业，以及应对国际形势变幻动荡提出的新要求，是在更高水平、更高层次保障粮食安全，也是全面系统准确把握我国粮食安全主动权的战略部署和政策导向。

　　“全方位”有别于全领域、全过程、全环节。全领域、全过程、全环节侧重自身内部，“全方位”不仅包括内部强筋壮骨，也包括外部的鼎力相助、雪中送炭。从以往出现的粮食安全波折看，问题往往不是来自粮食本身，而是来自粮食外部。比如1972-1974年，石油危机引发全球粮食危机(涨幅153%);2000-2004年，伊拉克战争引发粮食危机(涨幅75%);特别是2022年俄乌冲突爆发后，由于全球粮食贸易体系不畅，一方面乌克兰粮食库存严重积压，另一方面是国际粮价猛涨，2022年3月粮农组织谷物价格指数平均为170.1点，创该指数1990年编制以来最高纪录。不难看出，虽然粮食供给没有减少，但在战争、油价等背后的政治局势、战争冲突和公共事件助长了粮食市场波动。因此，夯实粮食安全不能仅仅着眼粮食本身，要从更大范围、更宽视角、更大格局上支持发展粮食。

　　未来全方位夯实粮食安全根基的着力点

　　对于“全方位”的内涵，不同维度理解略有差异。从生产要素角度看，可分解为对耕地、技术、资本、劳动力等支持;从粮食环节看，可分解为对粮食生产、流通、加工、储备、贸易等支持;从主体看，可分解为农户、产区政府这两个种粮抓粮主体的支持。相对而言，对两个主体的支持界限清晰、易识别。为加快实现全方位夯实粮食安全根基，采取系统性的“红政策”调动农民种粮、地方抓粮积极性，采取超常规的黑科技手段突破资源技术约束，提高单产、做强产业链。

　　调动地方抓粮积极性

　　减少粮食主产区地方配套。建议调整分摊比例，进一步提高对粮食主产区的中央财政承担比例，特别是取消产粮大县的配套。构建粮食作物物化成本保险、完全成本保险、种植收入保险等多层次保险产品体系，鼓励保险公司开发不同模式的商业保险。积极支持主产区通过整合涉农资金、发行政府债券、充分利用新增耕地调剂收益和土地出让收益等方式，拓宽筹资渠道，增加高标准农田建设投入。综合考虑可用财力以及全国农田基本建设任务量等因素，进一步加强高标准农田建设资金保障。

　　进一步加大财政转移支付力度。调动地方抓粮积极性还需要解决主产区经济社会高质量发展问题。目前的产粮大县奖励政策，有效补充了主产区基本运行支出，需要继续实施。考虑到主产区财力匮乏，推动发展能力后劲不足，急需加大支持力度。建议中央进一步加大一般性财政转移支付力度，全面保障粮食主产区的基本支出和基本运行，使主产区特别是产粮大县的人均财力达到全国平均水平。建立主销区向主产区财政转移的发展性补偿机制，主要用于推动主产区搞好粮食生产经营，增强县域经济实力，让产粮大县产粮越多、贡献越多、实惠也越多，一心一意抓粮增产，在加快经济转型、迈向现代化征程中同步发展。同时，每年在人民大会堂表彰突出贡献的产粮大县、种粮大户，增强抓粮种粮的政治荣誉感。

　　做大做强现代工业和全产业链。加大对粮食加工业的支持力度，发挥加工企业“火车头”作用。加强粮食精深加工制品技术及装备研发，完善粮食制品技术创新体系。以加工带动生产和销售，以创新推动产业链升级，以文化引领科技创新和品牌培育。不断挖掘、丰富、发展和宣扬粮食文化与价值，按照“吃干榨净”思路，做大做强国产粮食精深加工和副产品综合开发利用，促进产业链纵向延伸、横向拓展、整体升级，形成“一粒粮食、多种产品、综合效益”的多元化结构。

　　调动农民种粮积极性

　　扩大主产区的粮食作物生产者补贴。探索实行耕地轮作试点是中央作出的一项重大部署，也是农村改革的一项重大政治任务。建议结合国家战略性农业结构调整需要、主要粮食品种供求状况，以及国际粮食贸易形势变化等情况，在主产区逐步扩大轮作规模和试点区域。对于适合轮作的粮食作物，增设生产者补贴，示范推广轮作模式和绿色高效生产方式。同时，及时公布粮食支持政策，释放明确信号，稳定农民预期。

　　完善农业科技创新与技术推广服务。实现粮食产业的全面振兴以及科技的自立自强，关键在于科技创新，根本出路也在于科技创新。加强基层农技人才队伍建设，借鉴先前的大学生支教模式，实施大学生服务基层农技部门的特岗行动计划，吸引更多科技人才到基层工作和服务。建立基层农技人才培训晋升长效机制，鼓励农技人员参加继续教育和学历教育，实施农技人员定期知识更新轮训计划，通过培训提升，保持基层农技人才队伍持续稳定发展。

　　加快推进粮食完全成本保险和种植收入保险。为助力提升种粮积极性，服务保障国家粮食供应安全，加快总结经验、扩大覆盖范围，建议在乡村振兴战略中，对粮食优先发展、优先支持，在产粮大县全面推开完全成本保险和收入保险。考虑从补贴着手，使补贴隐性化，确保补贴与直接生产者挂钩，根据种植大户需求、政策支持效果和WTO要求，建立制度化技术补贴政策，用于统防统治、深耕深松、黑土地保护等方面。探索种植气象指数保险试点，为粮食生产提供更高水平的风险保障。对于农业受灾减损认定，要吸纳农技部门、社会第三方加入，增强测产结果公信力。

　　创新价格工具，利用期货规避价格风险。主动对接大连、郑州商品交易所，引入“保险+期货”模式试点，然后逐步实行“保险+期货+N”的模式，通过汇集产业链上下游力量，稳定保费来源，共同促进农民保收增收。地方农业部门聘请期货、金融、保险领域的专家来培养合作社、大户和经纪人，“面对面、手把手”讲授期货流程及模式，培养一批掌握期货知识和具备应用能力的本地人才。推动地方设立粮食期货交割库，辐射带动产区粮食销售。

　　(作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所)