粮食安全是“国之大者”。习近平总书记对粮食安全深切牵挂，在不同场合反复强调“确保粮食安全的弦要始终绷得很紧很紧”，在党的二十大报告中再次强调“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。这些重要论述充分阐明了粮食安全在党和国家事业发展全局中的重要地位。

　　粮食安全法治建设现状

　　法治是粮食安全的重要保障。近年来，我国粮食安全法治建设步伐明显加快，无论是粮食生产、加工、流通、储备、消费等各环节，还是耕地、种子等粮食安全重要领域，都有一系列法律制度做支撑，粮食安全法治保障体系初步形成。

　　依法确立粮食安全战略地位。《国家安全法》以法律形式确立了粮食安全在国家安全中的战略地位，强调“国家健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，完善粮食储备制度、流通体系和市场调控机制，健全粮食安全预警制度，保障粮食供给和质量安全”。《农业法》设立了粮食安全专章，建立了耕地保护、粮食价格支持、粮食安全预警、中央和地方分级储备调节制度、粮食保护价制度等。《乡村振兴促进法》明确规定国家实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的粮食安全战略。

　　依法守护“藏粮于地”。制修订《土地管理法》及其实施条例，完善土地用途管制、永久基本农田保护、农用地转用审批等制度。制定《黑土地保护法》，将保护黑土地上升为国家意志，为保护“耕地中的大熊猫”筑牢法治屏障。制定《耕地占用税法》《土壤污染防治法》和《基本农田保护条例》等法律法规，印发《农田建设管理办法》《农田建设补助资金管理办法》等部门规章，进一步强化耕地管理和保护。

　　依法促进“藏粮于技”。聚焦种子这个“农业芯片”，修订《种子法》，建立实质性派生品种制度，扩大植物新品种权保护范围和保护环节，完善侵权赔偿制度，推动建立鼓励和支持育种原始创新的制度体系，强化种业知识产权保护。制定《农业技术推广法》《农业机械化促进法》和《农作物病虫害防治条例》，强化科研开发和技术推广使用等，促进提升粮食综合生产能力。

　　依法保障“辅之以利”。着眼保护农业生产经营者权益、提高种粮积极性，制修订《农村土地承包经营法》，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，实行“三权分置”，让粮食生产经营者吃下定心丸;新设土地经营权，推动流转土地经营权的土地持续进行粮食生产。制修订《农民专业合作社法》，扶持和培养农民专业合作社、家庭农场等从事粮食生产。

　　依法推动“辅之以义”。《粮食流通管理条例》和《地方党委和政府领导班子及其成员粮食安全责任制规定》等，明确省级政府承担本地区的粮食安全主体责任，由各级地方政府具体落实，压紧压实地方党委政府责任。颁布《反食品浪费法》，将反对食品浪费从道德约束上升至法律层面，促进社会各界提高粮食安全意识，切实做到节粮于行。

　　粮食安全法治保障的不足

　　尽管现行粮食安全法律制度在守护国家粮食安全方面发挥了重要作用，但要想构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的国家粮食安全保障体系，粮食安全法治建设方面还存在不少短板弱项。

　　缺乏基础性法律。目前除《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》两部专门性法规外，其他涉及粮食安全的规定大多散见于《国家安全法》《乡村振兴促进法》《农业法》《土地管理法》《种子法》《农产品质量安全法》《农业技术推广法》等法律法规中，法律规范间相互龃龉、彼此矛盾的情况时有发生，亟需一部层级高的基础性法律来统领。

　　立法存在空白。粮食安全方面的政策性文件很多，但很多制度举措还未能转化为法律制度。如在防止耕地“非农化”“非粮化”问题上，对于采取什么样的“长牙齿”措施、耕地种植用途如何管控等，还没有明确的法律制度，地方在没有法律依据的情况下，很难抓落实。

　　制度刚性不够。粮食安全领域很多法律条文都是原则性规定，可操作性不强，如《国家安全法》对粮食安全主要是倡导性、宣誓性规定，《农业法》对粮食安全也只进行了导向性规定，缺乏配套实施细则。部分法条实施效果不尽人意、威慑力不足。

　　执法监管不到位。农村土地用途监管以自然资源部门为主、农业农村部门为辅，但在耕地用途监管上缺乏相对明确的职能分工，加上过去农业农村部门执法力量薄弱，对耕地的监管效果欠佳。此外，农村集体经济组织、村委会等作为土地所有权的代表主体，在耕地利用方面的话语权较弱，参与监督的依据和动力不足，监督作用未能有效发挥。

　　健全粮食安全法治保障体系

　　贯彻落实党的二十大精神，全方位夯实粮食安全根基，需要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，健全粮食安全法治保障体系，依法守护“国之大者”。

　　夯实粮食安全法律制度根基。推动《粮食安全保障法》尽快出台，发挥其作为粮食安全保障基本法和龙头法的作用，对现行法律法规进行系统梳理和协调统筹。推进粮食安全党政同责、耕地质量保护和种植用途管控、加强粮食作物育种创新、完善种粮农民收益保障和主产区利益补偿机制等入法入规，填补立法空白。结合新制修订法律法规情况，及时修改完善粮食安全配套制度，推动修订植物新品种保护条例，完善转基因产业化应用法规制度，指导地方开展“小切口”特色立法，全方位完善粮食安全法律制度体系。

　　加强粮食安全领域执法监管。建强农业综合行政执法队伍，完善执法制度，加大培训力度，加强装备配备，提升队伍整体素质能力，为强化粮食安全监管提供人才支撑。突出执法服务“两个要害”，强化种业知识产权保护，加强生物育种产业化试点监管，严厉打击假冒伪劣、套牌侵权等种业违法行为;坚持最严格的耕地保护制度，深入清理整治大棚房、违建别墅、乱占耕地建房，防止将永久基本农田转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，严格管控一般耕地转为其他农用地，坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。统筹重大专项执法和日常监管执法，加大农资质量、植物检疫、农产品质量安全等领域执法力度，为粮食安全提供全方位执法保障。

　　压实粮食安全各方主体责任。加强对粮食安全省长责任制和地方政府粮食安全主体责任落实情况的考核，健全主产区、主销区、产销平衡区保面积、保产量考核机制，明确考核指标、考核方式等具体要求。明确农村集体经济组织和村委会作为所有权人代表的责任，规定其在为农业生产主体提供服务保障的同时，对其耕地利用行为予以监督，为其参与监督提供法律依据。强化粮食收购主体、储存主体、运输主体、加工主体等粮食生产经营者的义务，以负面清单形式划定生产经营活动的“禁区”和“红线”，按照严重程度对违法行为设定相应法律责任。

　　凝聚守护粮食安全共识力量。利用中国农民丰收节、国家宪法日等重要时间节点，广泛宣传《种子法》《土地管理法》等法律制度，用群众听得懂的语言来阐释法言法语，充分发挥农村学法用法示范户、乡村法律明白人的带头作用，推动干部群众自觉尊法学法守法用法。用好用活新媒体新技术，在群众常看常用的媒体平台上制播粮食安全普法短视频，开展直播带“法”、有奖竞答等活动，扩大粮食安全普法覆盖面和影响力，提高全社会对粮食安全重要性的认识。

　　[作者单位：中国地质大学(北京)土地科学技术学院]