自2017年中央一号文件提出“探索开展大型农机具、农业生产设施抵押贷款业务”以来，部分地方聚焦体制机制创新，建立健全农业设施确权登记、产权估值、流转处置、风险监管等机制开展试点试验，基本建立了规范农业设施登记抵押贷款的管理制度。截至2021年6月试点期结束，宁夏平罗、广西田东、重庆永川、辽宁海城等地分别办理农业设施登记抵押贷款1.26亿元、1.51亿元、5.44亿元、10.72亿元，一定程度上缓解了新型农业经营主体融资难问题。

　　实践探索

　　农业设施是新型农业经营主体的主要资产，用其抵押融资一直没有破题，主要障碍是设施建在农地上，在确权、估值、处置等方面缺乏制度性安排。试点地区主要做了以下探索：

　　明晰产权归属。产权明晰是农业设施抵押融资的基础。各地由县级农业农村部门牵头开展确权工作，以县级人民政府名义颁发农业设施权属凭证。宁夏平罗还专门组建了包括国土、农业、住建、林业、水务、财政等多部门在内的确权工作专班。农业设施确权范围各地因产业结构不同有所差别，基本涵盖温室(移动大棚)、养殖圈舍、农产品加工流通场地、晒场、农产品保鲜库、渔场等。在确权过程中，试点地区组织对经营主体设施农业用地及设施建设情况进行全面调查摸底，分类明确农业设施用地使用权，清理、规范、完善相关合同，确保权属清楚、合同规范、权证齐全、账簿完备。平罗对于取得国有用地批复的投资经营者，也经实地勘测、乡村两级审核后进行确权。

　　建立估值机制。如何给农业设施估值，没有可供借鉴的成熟做法。相关地方结合本地实际积极探索，形成了三种评估方式。

　　一是金融机构评估。重庆永川因本地暂无具备资质的专业评估机构，因此在试点中大多由金融机构单方面展开价值评估工作，主要评估方是中国农业银行永川支行和重庆市农业担保公司。

　　二是第三方评估。辽宁海城建有纯公益性的农村综合产权交易中心，因其农村产权交易经验丰富，被指定为第三方评估主体，提供公益性资产评估服务。广西田东原则上采用第三方评估，也允许双方协商估值。

　　三是协商评估。宁夏平罗探索由抵押登记机关、金融机构、贷款户三方共同对拟抵押农业设施的土地使用年限、地上附着物建设时间、投资强度及经营情况等进行实地勘验和综合考察，协商达成一致后进行估值，并按50%~70%的比例进行抵押。

　　创新融资模式。农业设施单项产权抵押评估价值不高，抵押贷款额度受限。试点地区在开展农业设施直接抵押贷款的同时，还引导银行创新贷款产品和模式，扩大设施抵押贷款融资范围和规模，满足不同新型农业经营主体需求。

　　资产捆绑抵押贷款模式。平罗允许设施农业用地使用权、承包土地经营权、大型机械、农业保险保单等各类有效资产与农业设施捆绑抵押贷款，活化农村各类产权权能，以解决农业设施等单项资产额度受限的问题，实现“扩面提值”。同时，通过健全信用评价体系，对农业经营主体评星定级，当星级农业经营主体权证抵押额度不足时，还采用“抵押+信用担保”的方式增加贷款额度。辽宁海城积极开发“日光温室所有权+土地承包经营+担保+保险”“畜牧养殖禽舍所有权+土地承包经营权+担保+保险”“果品贮藏库+土地承包经营权+担保+保险”“粮食晾晒场+土地承包经营权+担保+保险”等农业设施抵押担保融资产品，适应新型经营主体利用农业设施贷款的融资需求。

　　“银行+农担公司”模式。重庆永川探索由农担公司作为经营主体的融资担保方，同时经营主体要将用于抵押的农业设施反担保给农担公司，银行即向经营主体发放贷款。当银行贷款出现违约时，由农担公司负责偿还，农担公司则按约定处置反担保的农业设施。

　　试点地区探索了两类设施抵押融资模式，填补设施抵押贷款融资的空白，一定程度上解决了贷款落地问题。

　　建立产权处置机制。对于利用农业设施抵押贷款，借款人不履行到期债务或因约定情形需要依法行使抵押权的，一是把抵押物纳入产权交易平台挂牌交易，如广西田东、宁夏平罗、辽宁海城等;二是明确处置收益优先弥补金融机构损失;三是优化纠纷处理办法，如广西田东对借贷纠纷案件开通“诉讼绿色通道”，宁夏平罗当地法院在农村产权交易中心设立农村产权纠纷调解合议庭;四是鼓励国有控股平台公司承接和处置不良贷款抵押物，如广西田东、重庆永川等地。

　　建立风险分担机制。通过保险分散农业设施抵押贷款风险。鼓励保险机构联合银行业金融机构探索开展农业设施登记抵押贷款保证保险、农产品保险、农业设施保险以及加强对农业设施抵押贷款人的人身保险、机动车第三者责任保险等服务。辽宁海城围绕保险的风险保障功能和期货市场的对冲功能，开发多种重要农产品的价格指数保险;围绕种植业保险开发涵盖土地租金和物化成本的农业大灾保险。海城还增加了农业设施保险品种，引入保险机制，服务农业设施融资。重庆永川将农业设施贷款纳入创新开展农业贷款保证保险试点，由借款人向商业保险公司投保，银行以此保险为主要担保方式向借款人发放农业设施及地上种植物登记抵押贷款，通过市场机制分担和化解农业贷款风险。

　　用好设施抵押贷款融资风险基金。宁夏平罗县政府出资2100万元设立担保融资风险基金，出现不良贷款时与贷款银行按5:5的比例对贷款本息进行风险代偿和损失分担。

　　发展建议

　　积极拓展现有农村产权交易平台服务功能。一是拓宽农业设施产权交易网络，增强农业设施资产流动性。在现有农村产权交易平台的基础上，鼓励有条件的地方构建省市县乡多级联网的农村产权交易平台，完善农业设施产权信息库，实现多级联网办理农村产权流转交易，拓展农业设施流通范围。

　　二是拓宽农村产权交易平台经营范围，提供“一站式”服务。鼓励各地赋予农村产权交易平台权属审核、条件限制、信息发布、组织交易、产权抵押等功能，打造“农村产权交易信息发布、产权交易鉴证服务、产权抵押贷款服务、农村资产评估、农业投融资服务、政策法规咨询”等一站式服务平台。

　　积极发展涉农资产评估机构。依托地方政府涉农平台公司培育专业化涉农资产评估机构，培养涉农资产评估的专业化人才队伍，逐步提高涉农资产评估能力。积极吸收有资质的评估机构入驻农村产权交易中心产权平台，对入驻平台开展业务的评估机构给予相应的补贴，降低农村资产评估费。制定评估管理办法与技术规范，形成标准化的评估流程。在专业评估的基础上，采取信息交换、专家评议的方式，提升评估结果认可度，提高农业设施资产评估的科学性、合理性。

　　建立多层次的风险分担机制。在传统的“政银担”或“政银保”固定比例承担信贷风险的基础上，再将保险公司、新型农业经营主体、涉农企业等纳入其中，建立多方风险分担机制，进一步降低金融机构信贷风险。一是积极探索银行、保险和担保的长效合作机制，扩大农业保险、农业担保的覆盖水平和范围。二是鼓励保险公司创新商业性涉农保险产品形式，扩大农业保险业务范围，开发以农业设施为保险标的的财产险，防范因自然灾害等不可抗力导致抵押物毁损、灭失而产生的违约风险。三是建立农村产权抵押贷款风险预警机制，实现风险排查常态化，做到贷款风险全程管理。

　　组建不良资产处置专业机构。建立政府引导与市场化运作相结合的农村产权抵押贷款不良资产处置机制。推动市县(区)联动合作成立涉农抵押担保资产收储机构，以市场化手段开展抵押资产收储、委托租赁等业务。鼓励有产权使用、交易需求的市场主体组建农村产权收储联盟，采取整合出租、挂牌转让、入股、再流转等方式合理处置农业设施资产。

　　(作者单位：禤俊名，《管理世界》经济研究院;丁琳琳，中国农业科学院农业经济与发展研究所)