随着我国农村人口老龄化程度不断加深，传统的居家养老已无法满足农村老年人的养老需求，农村养老问题日益凸显。在此背景下，我国各地农村兴起了农村互助养老模式。但目前我国大多数农村地区农村互助养老发展还很不成熟，农村养老需求与养老服务供给之间矛盾显著。河北省枣强县60岁以上老年人口约占总人口的21%，为了解决当地老年人“养老难”问题，枣强县借鉴河北省肥乡的实践经验，发展起了“农村幸福院”的互助养老模式。

　　总体情况

　　枣强县目前共建有65所互助幸福院，27所正在建设中。每个镇都建有互助幸福院，虽然发展规模小，但服务范围覆盖到周围每个村子，惠及村里留守、独居、困难老人。调研结果显示，经济实力雄厚和农村老人数量多的镇大多新建农村互助幸福院，而经济实力较差和农村老人数量少的互助幸福院大都是和村委会建立在一起。

　　在建设管理方面，枣强县推行“党建+互助幸福院”养老模式，通过党建引领、集中居住、分户生活、统一管理、互帮互助模式建设幸福互助院，采取“五个一点”(即政府投一点、村集体挤一点、企业捐一点、志愿者捐一点、老人交一点)的经费管理模式，做好养老服务工作。在建设场所上要求在党建场地新建或改建互助幸福院。每所互助幸福院布局是一排平房，为每个老人设置单独房间。根据老人日常生活需要在房间配设床、桌椅、衣柜等家具，提供被褥等生活用品，安装电视机、空调和暖器。幸福院内设置体育健身器材，厨房配备了厨具和桌椅，每天会有低龄老人来做饭或者村委会送饭。此外，互助幸福院还配有棋牌室等娱乐场所，可供老人闲暇之时一起娱乐。

　　在互助服务方面，枣强县坚持“政府暖心，老人开心，子女放心”的服务理念，把党建优势转化为服务优势，建立服务体系，开展一系列暖心服务。例如组织老人们在幸福院齐动手制作大锅菜、观红色电影、讲红色故事、组织健康义诊活动等。除了社会上为老人举办的公益活动，老人间也有互助服务。到了饭点会有力所能及的老人来帮助工作人员准备饭菜，吃饭时老人们一起就餐，也会有低龄老人来照顾行动不便的高龄老人，帮助打饭、喂饭、收拾碗筷等;村医会定期为老人进行测量血糖血压等身体检查。在院内老人出现生病需要就医时，老人们互帮互助及时联系村医，提高就诊及时性。

　　在运行方面，枣强县对农村互助幸福院的管理运行作出了详细要求。一是老人年龄达到60周岁以上，可向村委会申请，审核通过后即可入住。五保老人优先入住且不需要负担水电餐饮费用，完全由村委会负担。对于其他符合条件的老人如空巢老人、独居老人需要自己或子女承担水电、餐饮、医疗等费用。二是农村互助幸福院实行院长负责制，管理幸福院的一切事务，院长由村委会成员担任。在互助幸福院墙上张贴负责人岗位职责工作牌，将责任落实到个人，促进互助幸福院高质量发展。

　　实践困境

　　枣强县的互助幸福院在成立之初掀起一阵入住热潮，但在之后的运行过程中效果不甚理想，主要存在以下问题。

　　政策法规保障缺失。农村互助养老模式的运作和发展缺乏应有的制度环境保障。随着河北省农村互助养老模式的发展，关于其相关的政策文件也不断增加，但枣强县的互助幸福院是由村委会一级建立起来的，政府没有制定完善的制度政策和具有法律效力的规章制度，仅有的鼓励性法律条款很难起到实质性作用。虽说农村幸福院是由政府出资开办，但在法律地位上并没有明确指出是民办养老机构或组织，而老人入住幸福院的流程也仅交由村委会审批，或者村委会与子女协商达成口头协议，并没有严格有效的法律规定。当老人在幸福院发生意外或突发疾病时，责任很难明确。该县农村互助养老模式想要持续发展，就必须有一套清晰完善的法律政策法规。

　　建设运营资金不稳定。枣强县主要以农业和制造加工业为主，一二三产业没有深入融合，缺乏吸引资本的动力，没有坚实的经济基础，互助养老发展落后。除了政府资金投入和社会上的一些捐赠，社会组织由于看不到其发展前景而对农村建设投资较少，资金匮乏导致互助幸福院难以维持正常运营。在走访的互助幸福院中，院内基础设施以及生活用品较为老旧，有的甚至已经出现了问题，由于资金短缺不能及时维修，严重影响了互助养老模式的长远发展。

　　供需矛盾突出。在建设规模方面，经济发展较好的村子互助幸福院发展规模会大一些，但到幸福院居住的老人并不多，造成了房间空余，资源浪费，而经济较落后村子的互助幸福院规模很小，只有两三间房，资源不足。无论是发展较好的村子还是相对落后的村子，养老设施依然匮乏，大都处于供不应求的状态。在养老服务方面，幸福院的互助项目单调，与日常生活照料相比，老年人在医疗服务和精神需求方面得不到满足，养老服务的提供应根据老年人需求迫切程度来安排，而不是按照既有模式来决定应该提供哪些类型的服务。

　　专业养老服务人员缺乏。农村互助养老模式目前发展主要是依靠农村老人互相帮助，专业人才缺失。在走访中发现只有四所大型幸福院配备了养老服务人员，但这些养老服务人员并不专业，没有系统学过养老知识，只会基础的互助服务内容。除此之外，紧邻老人幸福院的卫生室里的医生也不是全职为老人服务。据了解，医生是从镇上医院下乡来为老人诊治，并不是每天都在村里，而且每次坐班医生都不一样。农村卫生室在照顾幸福院老人方面存在人手不足、责任不明确问题，难以满足老人医疗卫生需求。

　　老年人参与度不强。第一，老年人对互助养老的了解程度直接影响他们参与互助幸福院的意愿。问卷调查数据显示，对农村互助养老模式非常了解的老年人仅占8.7%，大多数老年人没有接触过养老互助概念或者只有模糊的认识，这严重影响农村互助养老的发展。第二，在走访过程中，大多数中低龄老年人受“养儿防老”的传统观念影响，首要选择居家养老，他们有自理能力，能干一些照顾孙辈、打理菜园等力所能及的家务活，很难适应空闲下来的老年生活。第三，幸福院互助内容吸引力弱。活动娱乐性差、项目单调是老年人对互助内容的评价。部分老年人由于文化水平有限，听不懂村里举办的座谈会或下乡宣讲活动，不想参与，并且日常生活与在家无异，一些符合条件的老年人不想入住。

　　社会参与积极性不高。一是互助养老知名度不高。该地互助幸福院是由政府支持、村集体组建兴办起来的，缺乏广泛宣传，社会上对此缺乏全面认知。二是社会组织参与不够。该县互助养老以“党建+互助幸福院”的形式开展，将党建优势转化为服务优势，主要由村委会干部参与，社会养老服务机构参与程度较低。另外，老年人的娱乐活动一般是由政府举办，公益组织或企业很少参与其中，参与主体过于单调。该县的李大爷反映：“偶尔有社会公益组织来幸福院慰问老人，和老人聊天下棋，免费为老人剪头发。”这些活动虽然能给老年人带来欢乐，但志愿服务次数少、时间短。需要在互助养老的运行中建立激励机制，提高社会力量的积极性。

　　对策建议

　　制定政策法规，明确责任界限。在“立法先行”的原则下，探索互助养老模式的法律法规依据，保障制度化、法制化建设。首先，政策制定要明确互助养老的性质、发展方向以及服务对象，规范管理程序，实现有序管理，切实保障老人的合法权益。其次，政府基层人员、社会组织、家庭和老人等参与主体权责统一，界限分明，将责任落实到个人，保证互助养老的可持续发展。最后，政策法规的制定要因地制宜，从各方实际出发，以维护老人权益为首要目标，在此基础上，制定农村互助养老实施的相关法律条例，实现互助养老有法可依。

　　拓宽资金渠道，保障持续运营。充足稳定的资金来源是互助养老发展的基础。产业兴旺促进乡村振兴，发展二三产业促农村增收，让农村有坚实的经济基础，进而促进农村养老设施建设。积极争取慈善组织和基金会支持，设立互助养老专项基金，支持农村互助养老模式发展。通过招商引资的方式吸引社会力量投资，给予一定的财政补贴和倾斜政策，扩大互助养老资金来源，减轻政府财政负担。

　　满足老年人养老需求，实现供需平衡。满足老年人养老需求可以提高老年人参与互助养老的意愿。村委会可以利用本村废弃厂房、房屋等建筑扩大养老机构建设规模，完善养老基础设施建设。互助幸福院管理不必局限于集中居住，可适当放宽条件限制，灵活发展。老人可以根据实际情况选择是否集体居住，不集中居住的老人，在闲暇之时也可以参加幸福院日常活动，这样既兼顾了家庭生活，也满足了精神需求，还避免了资源浪费，将居住机会让给有需要的人，缓解互助幸福院住房供需矛盾。

　　培养专业人才，提高养老服务管理水平。农村互助养老专业化发展，离不开专业人才的参与。首先，对经验能力欠缺的人员展开培训。对村里有自理能力的老年人培训，提高他们的互助能力;吸引感兴趣、有相关经验的人加入并开展培训，调动更多人的积极性。其次，吸引养老机构、企业、高校等多主体加入，扩大专业养老服务人才队伍。政府要鼓励高校设置相关的养老服务专业，设立学位授权点，增加专业养老服务人才储备。此外，保障相关专业学生就业，加强就业指导。最后，满足老人医疗卫生需求，实行医生与乡村定点对接，责任到人，对乡村医生进行培训，提高应对养老服务需求的能力。

　　加大宣传引导，提高老人参与度。政府部门运用“线上+线下”的方式加大宣传力度，利用各级广播电视台、报纸进行专题报道宣传该县农村互助养老模式、互助幸福院的特征以及优势。村干部通过在政务公开栏张贴关于互助幸福院的宣传材料，或在村里以悬挂海报、张贴横幅的方式宣传，对于有较少老年人的村子，村干部入户面对面宣传，加深老年人对互助养老政策的认识，塑造农村互助文化。此外，农村互助幸福院不断丰富服务形式，如举办文化活动和比赛、成立老年文化社团、组织老人种植蔬菜等，重视发挥老年人在互助养老方面的作用。

　　建立激励机制，鼓励社会积极参与。互助养老模式要在农村发展好，政府需要建立激励机制吸引社会各方力量参与，充分利用社会资源，提高农村养老服务水平。降低农村企业创业门槛，对企业实行减税降费等政策，鼓励企业到农村创业，参与农村互助养老，参与互助幸福院的管理和服务。要发挥村干部模范带头作用，调动农村妇女、退休干部及新乡贤，盘活农村人力资源，组建互助小组，点对点帮扶村中的老年人;利用“时间银行”的方式调动农村低龄老年人积极参加养老互助，用自己的劳动换他人的劳动，或采取志愿服务的互利互惠形式来激励更多人加入互助小组，帮助村中自理能力弱的高龄老年人，有效利用村中人力资源，推动养老服务行业健康发展。

　　(作者单位：河北师范大学法政与公共管理学院)