党的二十大报告明确提出，要“坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”“坚持精准治污、科学治污、依法治污，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战”。改革开放以来，农村生产生活结构发生改变，传统农业逐渐向现代化农业转变，各种农业化机械迅速应用，取代了牛耕等传统方式，用作喂养大型牲畜的秸秆也被配比科学的商品饲料所取代，秸秆作为饲料的传统用途被弱化，不少农户选择将秸秆“一烧了之”。秸秆焚烧会产生严重的环境污染，不仅造成资源浪费，还对人民群众身体健康造成危害。随着中国资源保护和空气污染防治力度的不断增强，政府采取系列政策措施消除秸秆焚烧，促进秸秆资源利用。全国各地区以习近平生态文明思想为根本遵循，在秸秆禁烧工作和秸秆资源有效利用方面都取得了较为突出的成果，秸秆焚烧造成的空气污染大大降低，积累了一系列行之有效的工作经验。结合各地区发展实际，未来仍需要多方发力，做好秸秆资源利用工作，加快建设美丽乡村、美丽中国。

　　规范秸秆限烧

　　对禁烧区外作出明确规定

　　中国各省(市、自治区)相继划定了秸秆禁烧区，甚至部分省市实施了秸秆全域禁烧。但中国现行的法规和行政指导文件，一直没有对秸秆禁烧区之外区域的秸秆焚烧管理做出明文规定，关于秸秆非禁烧区的秸秆是否允许焚烧、如何焚烧一直没有定论，影响了非禁烧区的秸秆处置工作。而严防死守的秸秆网格化管理模式耗费成本过大，虽抑制了秸秆焚烧，但也花费了大量的行政成本，增加了基层负担，造成了干群关系紧张、基层工作人员压力加重。

　　为有效控制秸秆焚烧和最大程度地减轻烟气污染，我国在东北地区和华南地区已经探索过秸秆限烧，如2015年黑龙江省出台《关于划定2015年秸秆禁烧区限烧区》，2018年吉林省出台《关于印发吉林省2018年秋冬季秸秆禁烧工作方案的通知》，2020年4月广西生态环境厅印发《广西壮族自治区秸秆禁烧管理暂行办法的通知》，都提出设立秸秆限烧区，对行政区域内的秸秆露天禁烧及其相关管理活动进行了规定，将秸秆禁烧区之外的区域规定为秸秆限烧区。

　　要对秸秆限烧区的许可焚烧条件和限制焚烧要求做出明确指导规定。由气象部门会同环保部门根据风向、风速、大气混合层高度、降水、温度、空气质量因子等环境因素，设置秸秆焚烧许可指数，满足指数的时间可有计划允许焚烧。结合各地对秸秆焚烧管控要求等实际情况，因地制宜对秸秆焚烧许可指数进行分级。人口密度较大地区，可根据本行政区内对秸秆焚烧管控的需要，将秸秆焚烧许可指数设定得高一些，地广人稀地区可适当放宽。

　　摸清秸秆资源“家底”

　　推进秸秆资源台账建设

　　推进秸秆资源台账制度化建设，是推动资源节约、促进农业绿色发展的基础性工作，是深化农业领域生态文明建设改革的重要内容，是摸清现代农业发展资源底数、夯实农业资源管理基础的重要抓手。

　　根据《关于做好农作物秸秆资源台账制度建设的通知》要求，自2019年起开始在全国范围开展农作物秸秆资源台账建设工作，通过网络开展技术指导和技术培训，不断更新草谷比、可收集系数，开展数据的采集计算，搭建国家、省、市、县四级秸秆资源数据共享平台。

　　我国各地区农作物种植种类不同且品种繁多，秸秆资源统计工作复杂艰巨。要按照属地原则开展秸秆资源台账统计工作，组织专门力量进行数据采集;实行分级审核负责制，各级部门均要设置台账管理员和数据审核员，通过规范途径获取官方数据，对辖区内台账数据进行审核，并对台账数据的真实性和准确性负责;加强抽样调查、数据采集等工作经费保障，落实秸秆台账统计工作经费。

　　兼顾秸秆还田基础

　　做大做强离田利用产业

　　秸秆还田是全国范围内应用规模最大的秸秆综合利用技术，但目前还难以全面评价秸秆还田技术在实践中的应用效果。中国“农业优先、多元利用”的秸秆综合利用格局基本形成，相较于秸秆肥料化，需要秸秆离田的秸秆饲料化、燃料化、基料化、原料化利用比例较低，加强秸秆离田产业化发展将是重中之重。

　　中国秸秆综合利用工作已经取得了初步成效。秸秆综合利用率逐步提高，2021年全国秸秆利用量6.47亿吨，综合利用率达88.1%;秸秆“农用优先”利用格局逐步巩固，2020年全国秸秆肥料化利用量、饲料化利用量占秸秆利用量的70.88%、17.54%，秸秆还田比例总体趋于稳定;秸秆利用市场主体规模不断提升，2021年全国年秸秆利用量达到1万吨、10万吨的市场主体分别有1718家、84家，占全国市场主体总数的5.1%、0.25%。但与三农发展要求、社会各界期盼相比，秸秆综合利用还有发展空间，存在的主要问题是秸秆收储运体系建设还需加强，秸秆高值化利用的经济性还需提升，秸秆利用科技支撑亟须加强，扶持政策难落实。

　　秸秆资源产出大省、市、县应分别制定符合各地区的发展战略，“分类指导，精准施策，宜还则还，宜离则离”，适合还田的地方就还田，适合离田的地方就离田。明确秸秆利用的基本政策、发展目标、秸秆利用相关技术的研究和开发的事项，通过构筑高效秸秆收集、输送系统，开发和革新实用化秸秆利用技术，开展实验示范等方式，实现秸秆资源的可持续利用。同时，可探索除大规模秸秆还田外的利用模式，进一步发展秸秆离田产业，推动秸秆固化、炭化、气化、液化和发电等燃料化，秸秆造纸、板材加工等原料化，秸秆食用菌栽培等基料化产业发展，减少长期秸秆高强度还田带来的潜在弊端。

　　强化政策支持

　　完善秸秆综合利用补贴制度

　　当前我国地方秸秆综合利用的资金几乎全部来源于中央财政，补助资金直接提高了秸秆利用的积极性，但一旦停止补贴，极有可能会出现反弹现象。现有财政激励政策中秸秆综合利用产品政府采购政策虽有相关行政规定，但未得到具体的施行，缺乏相关配套政策。

　　国务院办公厅《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》、国家发改委和农业农村部联合印发的《关于编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见》、农业农村部《关于全面做好秸秆综合利用工作的通知》等国家行政规范性文件均强调秸秆多元利用，各地政府相继出台相关方案开展秸秆综合利用奖补机制试点，探索建立不同对象、不同环节的农作物秸秆综合利用奖补标准、奖补方式及监管考核制度。

　　要推进秸秆全量化综合利用推进补偿制度，推动建立耕地地力补贴与秸秆禁烧挂钩机制，建立秸秆利用补偿考核体系，出台政策措施，鼓励社会力量积极参与秸秆综合利用，组织建立秸秆综合利用的社会化服务体系。加大关键环节补贴，设立秸秆收储运机械设备购买和后期管理、维修补贴政策，实施终端产品补贴制度，对秸秆生产的有机肥、生物炭、沼气、成型燃料、电力等终端产品进行补贴，切实降低销售价格。同时积极引导公众和个人购买相关秸秆产品，鼓励使用高附加值的秸秆产品。加快推进“可再生能源电力配额+绿色电力证书”政策，鼓励能源生产企业购买一定量的绿色证书，实现绿色证书市场化。

　　(作者单位：覃诚，广西大学经济学院;王亚静，中国农业科学院农业资源与农业区划研究所;朱雨晨，中国农业大学经济管理学院)