党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断推动三农工作理论创新、实践创新、制度创新，推动农村土地制度改革全面深化，促进农业农村发展取得了历史性成就、发生了历史性变革。

　　处理好农民与土地的关系，走好农村土地制度改革之路

　　完善农村土地承包经营制度，夯实农村基本经济制度根基

　　一是开展土地确权登记颁证。土地确权对完善土地权能、保障农民合法土地权益具有重要作用。为进一步稳定土地承包关系，中央从深化农村改革全局出发，作出开展承包地确权登记颁证、健全承包经营权登记制度、加强对土地承包经营权物权保护的重大决策，并选择在山东、四川、安徽3省和其他省区市的27个县进行试点。2019年基本完成承包地确权登记颁证工作。二是确立和完善农地“三权分置”制度。随着农村人口转移就业和新型农业经营主体的发展，农村土地承包主体和经营主体分离现象越来越明显，为农地“三权分置”制度创新奠定了实践基础。2014年中央一号文件提出落实农村集体土地所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的要求。2016年中办国办出台的《关于完善农村土地所有权承包经营权分置办法的意见》，从制度层面系统阐述了承包土地“三权分置”制度安排。2018年新修订的土地承包法正式将“三权分置”制度法制化。三是明确第二轮土地承包到期后再延长三十年。保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，是维护农民土地承包权益的关键。党的十九大报告提出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。2018年新修订的土地管理法对第二轮土地承包期到期后再延长30年作出了明确的法律规定。

　　探索农村集体经营性建设用地入市改革，构建城乡统一建设用地市场

　　一是破除农地入市法律障碍。传统的通过土地征收开发建设的用地模式严格限制了农地的权能。党的十八届三中全会提出构建城乡统一的建设用地市场、拓展农地权能的要求，并在一定范围内开展了试点。在总结试点经验基础上，2019年新修订的土地管理法将允许农村集体经营性建设用地入市写入法律，破除了农地入市的法律障碍。二是完善入市规则推动城乡土地“同权同价”。为落实好构建城乡统一的建设用地市场的要求，中央试点意见提出完善农村集体经营性建设用地产权制度、明确入市范围和途径、建立健全市场交易规则和服务监管制度。各地根据中央试点意见，从入市的土地性质、主体资格、土地权能、土地交易和监管等方面探索建立与国有建设用地统一的制度规则，完善入市土地的市场化价格形成机制，推动入市集体土地与国有土地逐步“同权同价”。三是健全土地增值收益分配机制。处理好入市土地的增值收益分配关系是改革的重要探索内容。中央试点意见提出建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。2016年中央一号文件提出适当提高农民集体和个人分享的增值收益。各试点地区指导农村集体经济组织健全民主管理，通过民主协商方式探索完善土地增值收益在集体和农民个人之间合理分配的机制办法，为稳妥推进入市改革提供了保障。

　　稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索完善宅基地权利体系

　　一是探索宅基地“三权分置”制度。宅基地涉及的利益关系和影响因素错综复杂，需要进行长期探索才能建立起新的制度框架。在总结十八届三中全会以来各地试点实践基础上，2018年中央一号文件创新提出探索宅基地“三权分置”的改革方向，并于2020年部署新一轮改革试点，按照“确权、赋权、活权”要求，继续稳慎探索可复制可推广的制度成果。二是健全宅基地管理体制机制。党的十八大以来，国家不断健全农村宅基地管理制度体系。2015年开始的试点在健全宅基地管理体制机制、强化宅基地民主管理方面取得初步成效。新一轮党和国家机构改革完成后，农业农村部会同有关部门指导各地逐步建立起“部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体”的宅基地管理体制机制，推动基层相继建立起“一个窗口对外受理、多部门内部联动”的宅基地联审联办制度，逐步夯实了农村宅基地管理基础。三是完善农民闲置宅基地和闲置农房政策。为利用好农村闲置宅基地资源，中央和有关部门相继出台引导依法规范盘活利用闲置宅基地和闲置住宅的政策，鼓励对宅基地等农村建设用地进行复合利用。指导各地积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用工作，探索多种盘活利用方式，完善扶持政策，加强监督管理。

　　改革完善农村土地征收制度，切实维护农民和集体土地财产权益

　　一是明确界限缩小征地范围。十八届三中全会提出缩小征地范围的要求，2014年中央试点意见提出“探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围”，并开展征地制度改革试点。2019年修订的土地管理法在总结试点经验基础上，对“公共利益”以列举方式进行了规定，明确了征地中公共利益的内涵和范围。二是规范征收程序保障农民权益。2013年中央一号文件明确“严格征地程序，约束征地行为”。2014年中央试点意见提出“规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制”。2019年修订的土地管理法在试点实践基础上，对征地程序作了明确规定。2021年修订的土地管理法实施条例进一步细化了土地征收程序。三是完善被征地农民多元保障。党的十八大报告明确要求“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。中央试点意见提出“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。经过4年的试点探索，试点地区征地补偿标准普遍提高30%~50%。2019年修订的土地管理法在试点实践基础上，对土地征收补偿作出了修改，将之前按年产值倍数法补偿改为区片综合地价补偿，并在原来补偿费基础上，增加了对农民的社会保障费用。

　　成就显著，农村土地制度改革为经济社会发展提供有力支撑

　　农村土地制度改革取得重大进展，建立了一批成熟定型的法律制度

　　承包地确权登记颁证工作顺利完成。完成11亿块、15亿亩承包地实测确权，基本摸清承包地底数。完善土地承包合同2亿多份，妥善解决了约54万起土地承包纠纷。承包地“三权分置”制度体系初步确立。农村土地承包法修订完成，“三权分置”相关政策和试点经验转化为法律规定，成为继家庭承包责任制后农村改革又一重大制度创新。稳定土地承包关系并长久不变的政策得到落实。保持农村土地承包关系稳定，第二轮土地承包到期后再延长30年写入土地管理法，土地二轮延包试点稳步推进。探索“三权分置”有效实现形式迈出坚实步伐。农村承包土地经营权有序流转，促进农业生产规模化、集约化、专业化、社会化程度不断提高。农村土地制度改革“三项试点”任务顺利完成。土地管理法修订完成，规范土地征收、完善对被征地农民多元保障机制，允许农村集体经营性建设用地入市，保障和落实宅基地用益物权等试点经验，转化为法律规定。新一轮农村宅基地制度改革试点扎实推进。进一步加强农村宅基地管理与改革，启动了新一轮农村宅基地制度改革试点，探索赋予农民更加完整的土地权能和更加充分的土地权益。

　　通过改革完善了土地权能，提升了资源配置效率，为促进乡村全面振兴、实现农业农村现代化创造了有利条件

　　一是完善了农村土地产权权能。巩固和完善了农村土地集体所有制。开展承包地“三权分置”、探索宅基地“三权分置”，落实了集体土地所有权，坚持了集体土地所有制。土地征收制度改革通过规范征地行为维护了农村集体土地所有权。允许农村集体经营性建设用地入市赋予了农民集体更加完整的土地权能，巩固了农村集体土地所有制。夯实了农民土地用益物权权能。承包地“三权分置”既稳定了农民的承包权，又激活了农地的经营权。探索宅基地“三权分置”使农民宅基地资格权、使用权和房屋所有权的权能得以彰显，充分保障了农民宅基地的物权权能。放活了土地使用权权能。通过“三权分置”改革和集体建设用地入市，承包地经营权、宅基地使用权和集体建设用地使用权可以依法流转，完善了农民和集体土地的使用权权能，释放了土地财产价值。

　　二是提升了农地资源配置效率。承包地改革方面，土地流转规模不断扩大，带动各类新型农业经营主体快速发展。2012-2021年，全国耕地流转面积从2.78亿亩增加到5.55亿亩，流转率从21.2%上升到36%。截至2021年，全国农民合作社超过220万家，家庭农场约400万家，农业社会化服务组织超过90万个。农村集体建设用地入市改革方面，农地入市进一步显化了集体土地价值，激发了农村土地资源活力，试点地区共获得入市收益178.1亿元。农村宅基地改革方面，在保障农民户有所居基础上，探索宅基地和农房使用权流转、闲置宅基地盘活利用等，有效盘活了农民宅基地和房屋财产价值。

　　三是推动了乡村振兴。增强了农村产业发展用地保障能力。承包地“三权分置”改革放活了农地经营权，促进了土地流转和现代农业发展。集体经营性建设用地入市、盘活闲置宅基地和闲置住宅等统筹使用农村建设用地，满足了乡村新业态发展的用地需求。优化了乡村环境。通过“三权分置”改革和集体建设用地入市，实现了承包地、宅基地、集体建设用地更为有效的利用管理，引导实现农村生产生活空间布局的优化，改善了乡村生态环境。提升了乡村治理水平。通过农村土地调查、确权登记颁证、“三权分置”改革等，明确了相关方的权利义务，调动了农民参与集体土地管理的积极性，增强了农村基层组织的凝聚力，提升了乡村治理水平。增加了农民土地财产收入。放活农地经营权延长了农业产业链、提升了价值链，提高征地补偿标准增加了农民的土地财产价值，集体建设用地入市、盘活利用闲置宅基地显化了集体和农民的土地价值，让农民获得了更多的土地财产收益。

　　用好经验，持续深化农村土地制度改革

　　始终坚持和加强党对农村工作的全面领导。要办好农村的事，关键在党。党的十八大以来，以习近平

　　同志为核心的党中央始终把解决好三农问题作为各项工作的“重中之重”，坚持农业农村优先发展总方针，强化全面推进乡村振兴的党的组织保障。实践证明，只有坚持和加强党对农村工作的全面领导，才能战胜各种困难挑战，把握三农工作全局的主动权，为农村土地制度改革提供坚强政治和组织保证。

　　始终坚持尊重农民的主体地位和首创精神。纵观党的十八大以来的农村土地制度变革，都坚持人民利益为中心，尊重农民首创精神。完善农村土地承包经营制度，改革农村土地征收、集体建设用地制度，探索完善宅基地权利体系等，尊重了农民的实践创造，赋予了农民更加充分的土地财产权利，调动了农民群众参与改革的积极性，推动改革取得了有目共睹的成就。

　　始终坚持处理好稳定与放活的关系。深化农村土地制度改革过程中，中央始终坚持稳慎推进改革。通过二轮土地承包到期后再延长30年稳定农村土地承包关系，赋予农民更加有保障的土地承包经营权。坚持农村土地集体所有制、保障农户承包地宅基地等基本权利基础上，探索适度放活土地资源的有效路径，改革农村集体建设用地制度，实现了土地资源在更大范围内优化配置。正是这种稳中求变、以活促稳的改革举措，让农村土地制度焕发出持久的生命力。

　　始终坚持顶层设计和基层探索的有机统一。坚持顶层设计和基层探索的有机结合、良性互动，是推进农村改革的重要方法。党的十八大以来，中央在继续鼓励各地积极探索的同时，加强对农村土地制度改革的宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，土地制度改革的关联配套明显增强，不断推动改革取得了实实在在的成效。

　　始终坚持因地制宜循序渐进的改革方式。承包经营制度改革顺应农民保留土地承包权、流转经营权的意愿，更好地解放和发展了生产力。土地征收、集体建设用地入市、宅基地制度等改革，通过总结基层实践，蹚出了有效的改革路径。这些土地制度的改革调整，充分说明我们党始终坚持从实际出发、因地制宜开展改革，保证了土地制度能够符合发展要求和农民期盼。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)