现代化的历史就是一部城乡关系转化的历史，成功走向现代化的发达国家具有一个共同规律：由传统的农村社会成功转向现代城市社会，并实现城乡一体化发展。城乡关系是最基本的经济社会关系，新中国成立后，我国的城乡关系经历了城乡分割、城乡对立、城乡统筹、城乡一体等发展阶段。2017年党的十九大报告提出，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。“城乡融合发展”首次写入中央文件，标志着中国特色社会主义工农城乡关系进入新的历史时期。

　　立足中国特色城乡关系，把握城乡融合发展的本质内涵

　　自党的十九大提出“城乡融合发展”后，2018年中央一号文件将“坚持城乡融合发展”作为实施乡村振兴战略的基本原则之一，2019年发布的《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，进一步阐释了城乡融合发展的内涵与要求。2019年，中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次明确，要“健全城乡融合发展体制机制”。2022年党的二十大继续强调，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。城乡融合发展已经成为新时代构建新型城乡关系的顶层设计，是实现中国式现代化的必由之路。

　　关于城乡关系的表述，目前主要有统筹城乡发展、城乡一体化、城乡融合发展三个概念，三者既有联系，又有区别。总体而言，城乡一体化是目标，统筹城乡发展和城乡融合发展是战略路径。厘清上述三个概念，需要首先理解我国城市化过程中的问题。

　　习近平总书记指出：“城镇化与工业化一道，是现代化的两大引擎。”现代化是一个国家由传统农业社会向现代工业和城市社会转化的过程。工业化是推动经济发展的过程，由企业家作为主体，通过资本积累与创新，建立以高效率产业为主的现代产业体系，实现“国强”。我国目前正处于工业化中前期向后期过渡，物质资本积累为动力转向以人力资本积累和创新为动力来推进产业效率提升的阶段。这一阶段需要充分发挥城市化的推动作用。城市化是政府通过建构公正的社会制度来促进每个人公平发展的过程。而我国在城市化过程中出现城市发展较快、乡村发展相对滞后的问题，并且农业转移人口在进入城市后遇到社会流动的瓶颈，始终处于社会边缘阶层。

　　面对城市化进程中的城乡二元结构问题，我国提出了城乡一体化的目标。城乡一体化是城市与乡村在产业效率、居民收入水平、公共基础设施和公共服务等方面趋于一致的过程。城乡一体化是新型城市化的终极目标，也是统筹城乡发展和城乡融合发展的目标。

　　统筹城乡发展是以政府为主体，把城市和乡村发展统一纳入城乡规划建设管理的框架下，统筹城乡规划、基础设施建设、公共服务配置、市场化体制机制建立、人居环境建设和社会治理等，以促进城乡一体化进程。统筹城乡发展的出发点和落脚点都在农村，但是其实施办法和路径不止于农村。

　　城乡融合发展是指建设开放包容的城乡发展大系统，建立城市与乡村之间各类要素自由有序流动、平等交换和公共资源合理配置的体制机制，通过政府、市场与社会的合作，形成城市与乡村功能互补、形态各异、制度包容、经济社会联动发展的新型城乡关系，这既是一个过程，也是一种状态。

　　统筹城乡发展和城乡融合发展都是推进乡村现代化和城乡一体化的战略举措，其中前者侧重政府的主体作用，后者侧重在城乡之间培育和建立相互融通、共同发展的体制机制，包括自发的市场机制。城乡一体化、统筹城乡发展、城乡融合发展不是相互替代的关系，三者可以相互共存。

　　直面双重二元结构，理解城乡融合发展的系统性障碍

　　我国现代化面临着双重二元结构难题，一方面是城市与乡村之间的传统二元结构，另一方面是城市内部的城市人与农业转移人口之间的新二元结构，二者共同构成城乡融合发展的系统性障碍。

　　传统二元结构是城乡融合发展的长期难题。城乡融合发展所要建构的新型城乡关系符合城市化规律，并且为城乡二元结构理论所阐述。著名经济学家刘易斯提出二元结构模型，有效解释了发展中国家落后的原因以及走向发达的路径。其他学者从不同视角补充和完善了刘易斯二元结构理论，揭示了城乡一体化发展的规律和基本路径，为城乡融合发展奠定了理论基础。

　　传统二元结构是指发展中国家存在着发达的工业部门(城市)和落后的农业部门(乡村)之间的二元结构。落后的农业部门边际效率为零，存在劳动力的无限供给;高效率的工业部门有效就业扩张，持续吸纳农村富余劳动力，当劳动力持续转移跨过刘易斯拐点，城乡产业效率开始逐步缩小，直至消失，最终实现城乡一体化，走向发达。

　　在20世纪50年代特殊的历史背景下，城乡二元制度体系为我国构建独立完整工业体系、打破国际社会封锁、保证经济有效运行等发挥了一定作用，但长期来看，二元户籍制度、福利制度、市场制度等阻碍了我国城乡经济社会健康发展。在二元结构下，农产品市场难以扩张，农业生产难以持续增长，农民收入难以大幅增加，城乡贫富差距拉大，与此同时，人口素质难以得到提升，经济发展缺乏创新动力和能力，三农问题加剧。

　　新二元结构成为城乡融合发展的一大障碍。刘易斯二元结构理论存在一个隐形假设，即进入城市的所有农村人口自然进入了城市的发达部门，并伴随着产业结构的升级获得收入水平的提高。但刘易斯只考虑了劳动力的空间流动，忽视了劳动力进入城市后的社会流动。从我国的实际来看，进入城市的农业劳动力并没有全部、及时地进入工业部门的主体领域，也没有随工业技术的进步而获得技能增长，而是被长期排斥在经济发展的核心领域之外。这些被排斥的农业转移劳动力规模不断扩大，在发达城市内部形成了大量的低效率部门，并聚集在城市边缘，形成欠发达的连片区域，产生了城市内部的二元结构，被称之为新二元结构。

　　新二元结构是发达城市内部发达的中心城区与落后的都市边缘区之间、拥有城市权利的本地市民与缺乏城市权利的外地人口之间的二元结构。所有后发的发达国家在工业化过程中都没有出现明显的新二元结构，而所有出现显著新二元结构的国家都未能跨越中等收入陷阱，包括巴西、智利、马来西亚、印度尼西亚等，大量贫民窟的蔓延是其基本标志。新二元结构是发展中国家掉入中等收入陷阱的重要原因，是当前掣肘我国城乡融合发展的一大障碍。

　　新二元结构主要存在增加乡村发展成本和限制人力资本积累两方面的负外部性。一方面，农业转移人口在城市没有实现市民化，出现失业、疾病、年老、违法犯罪等情况后便回到乡村。城市获得了更多就业、健康、年轻、遵纪守法的居民，乡村则承担了更大发展成本，形成乡村振兴的障碍。另一方面，新二元结构严重限制了人力资本积累，导致整体创新能力弱，产业结构升级困难，先进制造业和现代服务业发展缓慢，人口空间流动和社会流动受阻，形成新型城镇化的障碍。

　　构建城乡联动机制，探索城乡融合发展的中国道路

　　面对双重二元结构，政府要以人民为中心，建立城市与乡村开放融通的要素自由流动机制，联动解决城市问题和乡村问题，走出一条中国特色的城市化和城乡融合发展道路。

　　以市民化为首要任务推进新型城镇化，消除城市内部二元结构。从城市化的路径而言，要大力推进农业转移人口市民化。2019年《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中提出“建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制”，第一条就是健全农业转移人口市民化机制。在2020年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记强调，“推动城乡融合发展见实效，健全城乡融合发展体制机制，促进农业转移人口市民化”。可见，市民化是促进城乡融合发展的关键。

　　市民化是指非户籍人口进入城市就业之后，逐步实现空间转换、职业和社会身份转换、个人认同转换，并最终融入城市、实现全面发展的过程，主要通过“两个流动”实现“两个转化”——通过空间流动实现农村人口城镇化，通过社会流动实现边缘者阶层中产阶级化。具体推进措施包括“七化”：可支付住房供给市场化、迁移人口家庭化、家庭生活社区化、社区治理民主化、以社区常住人口为基础的公共服务均等化、人力资源资本化、农业转移人口中等收入化。以中等收入者阶层为主体的社会结构能够为产业结构升级奠定社会基础，为构建城乡大循环、促进城乡融合发展提供核心支撑。

　　以乡村振兴为抓手促进乡村发展现代化，消除城乡空间二元结构。乡村振兴的一个核心要义即“还权赋能”，重塑乡村主体，把自由流动权、公共服务获得权、资产处置权等还权于乡村居民，赋予其自我发展能力，激发现存发展活力。为此，一是要调整与优化空间结构，重构乡村空间形态，优化生活空间、扩大生态空间、提升生产空间产出效率。二是要优化土地利用政策，尤其是通过完善土地流转制度和土地指标交易制度，一方面推动农村土地整理与集约利用，另一方面促进全市农村共享改革发展成果。三是要加快补齐一般村基础设施和公共服务短板，改善乡村人居环境，尤其是农村道路、水利、公共环境基础设施和公共教育、医疗卫生服务。四是要夯实基层民主治理，培育孵化村民代表会议、村民议事会等适度规模的决策机构，重构乡村公共事务决策体系，凝聚乡村现代化主动力。

　　乡村振兴不是封闭的，而是需要与城镇化结伴而行，通过一系列改革来促进城市反哺乡村。第一，通过新型工业化扩大就业，为农村富余劳动力提供发展空间，解决农村富余劳动力“如何流”的问题。第二，通过以户籍制度为核心的制度配套创新和改革，使进入城市的人口及其家属成为真正的城市居民，积累人力资本，解决农村富余劳动力“如何留”的问题。第三，以“工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中”的方式，促进城乡生产要素有序流动，谋求社会资本、财政资金和土地的规模经济效益，解决农村富余劳动力及各类生产要素“往哪流”的问题。第四，为农村地区农业现代化和农民生活提供全方位、均等化的公共服务，解决不流入城市而留在乡村的居民“如何发展”的问题。

　　以县域为切入点和重要支点，构建城乡融合发展新格局。县域是国家治理的基本行政单元，也是国民经济的基本运行单元。位于“城尾乡头”的县域，是连接城市与乡村、工业与农业、国家与社会的桥梁和纽带。县域内城乡融合构成更高层级区域内城乡融合的基础，是我国破除城乡二元结构、协同推进新型城镇化和乡村振兴、实现城乡一体化的重要路径。

　　县域城乡融合发展的战略任务之一是推进县域市民化，即以实现县域内居民生产与生活方式现代化为目标，为全县居民享受城市文明提供服务，构建辐射全县的城市基础设施和公共服务体系。与大城市不同的是，县域内存在不少“工农兼业”“城乡通勤”“城乡双栖”人口，同样需要纳入市民化关注的群体。由于交通系统日益发达、公共汽车快速普及以及乡村居民摩托车拥有量不断提高，越来越多村民愿意选择“在县城上班、回乡村居住”的“就地城镇化”模式，他们虽然不是城镇常住人口，但是就其就业方式和生活方式而言已经实现市民化。

　　推进县域城乡融合发展需要充分发挥县城和建制镇的支撑作用。县城和建制镇是未来承载县域人口美好生活需要的主要空间载体。一方面，工业化和城市化深入推进，农村剩余劳动力持续向城市转移，城乡空间结构面临优化调整;另一方面，人口流动总体格局出现变化，省内近域流动趋势加强，进城农民工回流增多，给县域城镇化带来机会。作为县域中心的县城和重点小城镇，是沟通联系城乡的关键环节，是农民进城就业安家、城乡要素跨界配置和产业协同发展的重要载体，未来将成为全县人口高度聚集的区域，旨在面向全县农业人口和工农兼业人口，提供全面的公共服务、基础设施和空间保障。

　　(作者单位：中国人民大学公共管理学院)