粮食安全是国之根本。耕地作为保障国家粮食安全的基础性资源，近年来却出现“非粮化”倾向。同时，受全球新冠肺炎疫情大流行的影响，国际粮食供给市场不稳定性增加。我国粮食安全受到一定程度的威胁。

　　党中央、国务院高度重视耕地“非粮化”与粮食安全问题。2020年国务院办公厅印发的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》强调要充分认识防止耕地“非粮化”的重要性与紧迫性，采取有力措施牢牢守住国家粮食安全的生命线。2022年中央一号文件再次强调强化耕地用途管制，以“长牙齿”的硬措施严格落实耕地保护。习近平总书记也曾多次指出粮食生产根本在耕地。因此，坚决遏制耕地“非粮化”，对于牢牢掌握国家粮食安全主动权具有重要意义。

　　耕地“非粮化”的成因

　　经济压力削弱农民积极性加速耕地“非粮化”。一是种粮经济效益偏低削弱农民积极性。民以食为天。一方面，国家为保障粮食供给稳定，使全国人民都吃得起饭，严格将粮食价格管控在一定范围内，粮价长期相对偏低;另一方面，农民种植粮食需投入大量的人工、机械、化肥、薄膜、农药等成本，连年增长的农资价格挤占了原本就不富余的粮食利润空间，农民为维持生计，转而将耕地用于种植经济利益较高的作物，或选择流转耕地外出务工。大部分农民出于自身利益的理性考虑，放弃在耕地上种植粮食，农民种粮积极性较低。二是新型经营主体逐利加速耕地“非粮化”。2004年国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》使得农村土地流转成为可能，2007年中央开始鼓励工商资本下乡，在此背景下，新型经营主体进入农村，掀起农村土地流转与农业产业规模化经营的浪潮。新型经营主体将规模化经营作为利润增长点，大规模从农民手中转入耕地进行规模化生产以实现资本增值，逐利本性以及高昂的土地流转费用和融资成本等，使得种植经济利益较高的非粮作物成为新型经营主体的普遍选择，耕地“非粮化”加剧。

　　政策因素使得耕地“非粮化”未得到很好制止。一是乡村振兴战略受到曲解。随着国家乡村振兴战略的实施，发展乡村产业成为振兴农村经济、提高农民收入的首选路径，同时，农业供给侧结构性改革也对农业结构调整提出要求。然而，这些政策导向却被有的地方政府错误理解，以致一味追求经济利益，如大力发展特色经济作物等，忽视农村农业生产的基本功能特别是粮食生产功能，使得经济作物无序增加挤占粮食生产。甚至有的地方政府将生态文明建设片面理解为植树造林，从而将大片耕地退耕。耕地面积及粮食生产受到威胁。二是耕地保护制度不健全。农村土地要素市场化催生了一系列法律法规，如《中华人民共和国土地管理法》规定“严格控制耕地转为非耕地”，严格保护永久基本农田;《中华人民共和国农村土地承包法》要求承包方“未经批准不得将承包地用于非农建设”。然而，现行法律法规仅对耕地“非农化”作出明令禁止，并没有硬性规定耕地不得种植非粮作物;同时，也没有法律法规对耕地流转的程序、用途、规模、责任追究等作出规定。耕地保护制度的不健全，一方面导致农户及承包者完全根据自身需求任意使用土地，改种林果、挖塘养鱼等现象频频发生，另一方面也造成了政府监管的缺位，地方政府仅注重土地流转数量而未对流转用途过多关注，姑息纵容耕地“非粮化”现象。三是粮食补贴政策不够精准。我国现行粮食补贴包括粮食直补、良种补贴以及农资综合补贴等，粮食补贴的目的是为了提高农民的种粮积极性。一方面，在物价高涨的今天，现行粮食补贴有待提高，从而更好提高农户种粮积极性;另一方面，粮食补贴对象出现偏差，针对粮食生产农户的特定补贴演变成对有田农户的普遍补贴，导致许多转入耕地进行粮食生产的种粮大户或专业合作社未享受到国家的粮食补贴政策，补贴仍由原农户享有，未能对承包者的土地流转费用起到抵扣作用。

　　城镇化扩张过程中的“占优补劣”现象降低了耕地质量。城镇化扩张过程中的“占优补劣”现象，使得许多适宜种植粮食的优质耕地被侵占，为保持耕地数量平衡而补充的劣质耕地肥力较差、位置偏远，不宜种粮，导致耕地“非粮化”。

　　市场导向对耕地“非粮化”的作用更加凸显。众多研究表明，交通便利地区的“非粮化”程度更高，实质上这是供给侧对需求侧的响应。随着经济水平的发展，城乡居民生活质量稳步提高，居民食品消费结构从单一趋向多元、从满足温饱转为注重营养均衡，从而使得水果、蔬菜等副食产品的需求不断增长，与之相应的便是农业种植结构中经济作物的种植比例不断上升，粮食作物的种植比例相对下降。随着城镇扩张及城镇人口的增加，这种市场导向对耕地“非粮化”的作用会更加凸显。

　　遏制耕地“非粮化”的对策建议

　　提高粮食种植效益。种粮经济效益低是导致耕地“非粮化”的根本原因，因此必须从源头上提高种粮经济效益。一是优化粮食产业链和供应链。通过打造地方粮食品牌、发展地方粮食龙头企业等途径，大力推进粮食产业链由低附加值的初加工环节向高附加值的产前研发和产后精深加工环节延伸，提升粮食产品价值;同时形成高效畅通的原粮供应、仓储物流及市场供应三个方面的粮食供应链，完善粮食市场交易网络，拓宽农民销粮途径，提升粮食供应效率。二是加大对农业基础设施的公共投入力度，包括便利的田间机耕道路、有效的田间灌排设施等，着力提升抵御重大自然灾害的能力，持续改善农业生产条件，稳步提升粮食生产能力。三是加强农业科技力度。国家主导研发生物育种技术、产能提升技术，基层政府大力推广粮食生产新技术、新模式、新品种的应用，种粮主体积极参与农业科技培训，多层次整体协同提升粮食生产科技水平，充分挖掘粮食生产潜能。

　　规范农村土地流转市场。土地要素市场化活跃了农村经济，但缺乏规范引导会加速耕地“非粮化”。一方面，引导耕地流转费用处于合理水平。耕地作为粮食生产的基础要素，流转费不宜过高或过低，流转费用过低难以保障农民收入，流转费用过高会削弱新型经营主体种植粮食的积极性，其理论上应由粮食生产收益所能支付的地租水平决定，当前粮食生产收益低的现状必然导致种粮主体所能支付的地租水平有限。因此，基于保障粮食安全的前提，建议制定全国性耕地流转价格指导标准，引导耕地流转费用处于合理水平。

　　另一方面，强化耕地流转后用途管制。首先国家应从制度层面明确规定用于粮食生产的耕地流转后不得随意改变用途，同时制定相应的监管配套措施，如制定县乡村三级“田长责任制”，将监管责任层层下分，督促基层政府将耕地用途监管落实到位;其次地方政府应通过播放宣传片、举办现场宣讲会以及分发宣传册等形式使农村土地流转政策深入人心，加大宣传及解读力度，提高农村基层干部以及广大农户的熟知程度，强化社会主体的耕地保护意识;再次可建立农村土地流转管理信息系统，任何一笔土地流转交易都必须经过该信息系统，登记土地流转双方的基本信息，明确土地流转前后的用途信息，执行最严格的土地流转程序，从而完善农村土地市场交易规则，将放活农村土地经营权置于最严格的制度框架内，加强对农村流转土地的动态监控，提升农业现代化水平。

　　完善种粮补贴政策。粮价上涨对整个社会生产生活的影响是多方面的，因此在稳定粮食价格的大背景下，应尽可能完善种粮补贴政策以发挥粮补政策对提高农民积极性的作用。一方面要完善纵向粮补制度。首先适当加大对种粮主体的补贴力度，由于粮食生产原材料、农资价格、人工成本等均呈现持续上涨态势，为弥补成本增加导致的种粮收益缩减，提高种粮补贴的发放力度才能保证粮补政策真正发挥效用;其次要实施精准补贴政策，精准识别实际种粮主体，既包括在自有承包地上种植粮食的农户，也包括在转入土地上种植粮食的农民合作社、农业企业等新型经营主体，精准测算各户的粮食种植面积，严格遵守“谁种粮，谁受益”的原则，确保补贴效果。另一方面要横向协调粮补力度。中央财政可加大对粮食主产区省份的补贴倾斜，加大对产粮大县的奖励补助力度，同时在粮食主销区建立对主产区的利益补偿机制，按照粮食调入量支付经济补偿，从而平衡各省份的粮食生产责任。

　　开发耕地数字化监管系统。卫星遥感影像、地理信息系统等技术已广泛应用于土地资源管理，为开发耕地数字化监管系统提供了技术支撑。一是对粮食生产功能区的耕地地块特征、土壤属性、作物类型等进行精准研判和数字化表达，建立完善的耕地基础信息数据库。二是构建耕地动态监测平台，通过高清卫星遥感影像、无人机航拍等技术对耕地面积、种植结构等进行实时监测。三是建立“非粮化”预警机制，在数据库及监测平台的支撑下，及时了解全国各地非粮种植面积，从而针对不同变化情况采取相应的预防和处理措施，提高“非粮化”监测的精准度。

　　采取差别化治理措施。结合国家“藏粮于地”策略，针对不同的耕地“非粮化”现象采取差别化治理措施。首先划分耕地“非粮化”类型。根据对耕作层的破坏程度以及恢复粮食生产的难易程度，按轻度、中度、重度划分耕地“非粮化”行为，明确各个分类的内涵。其次科学制定每个类别的处置办法。例如，对于挖塘养鱼等完全破坏耕作层的行为，应严令禁止并责令规定期限内恢复原状;对于种植花卉苗木等会带走大量表层土壤的行为，应严格控制并结合土壤特征制定科学的保护措施;对于种植蔬菜、油料等不影响土地粮食生产功能的行为，可基于轮作休耕制度有计划地给予鼓励。再次，应考虑区位条件与传统特色区别治理“非粮化”行为。城郊耕地大量种植蔬菜等经济作物支撑起城市居民的日常生活需求;许多地方传统特色农业已成为当地的支柱型产业，如赣南脐橙等甚至成为国家地理标志产品。以上“非粮化”种植行为对于地方生产生活十分重要，不可在治理时“一刀切”，因此在治理各类耕地“非粮化”行为时考虑地理区位与传统特色因素十分必要。

　　(作者单位：云南财经大学国土资源与持续发展研究所)