乡村振兴基金作为新兴的金融支农手段，在各地呈现蓬勃发展之势，具有政策大力支持、发达地区行动快、投资重点项目多、合作机制细等特征。在运行和操作过程中，乡村振兴基金还存在缺乏统筹和协调、区域发展不均衡、投资主体太单一和考核管理不全面等问题。建议适时成立国家级乡村振兴基金，优化基金投资模式，建立基金考核评价体系，营造优质项目落地环境。

　　面对推进乡村振兴过程中出现的财政支农资金不足、投融资渠道单一、资金投入难以形成合力等问题，各地纷纷设立乡村振兴基金，由政府投资平台发起，采取“资金变基金”等方式鼓励和引导各类社会资本与金融资本投入，以较小的杠杆撬动更大的社会资源，搭建多主体参与乡村振兴的发展平台。据LP智库统计，截至2022年1月，全国范围内累计设立乡村振兴基金169支，资金管理规模达1407.88亿元，覆盖22个省份，其中21个城市的乡村振兴基金规模超10亿元。

　　乡村振兴基金的实践

　　当前，乡村振兴基金已呈蓬勃发展之势，各省、市、县甚至有条件的村都设立了不同规模的基金，并发挥了不同程度的作用。整体而言，乡村振兴基金在实践中主要表现出以下几个方面的特征。

　　政策支持力度大。2019年2月，中国人民银行、银保监会等五部门联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，指出“鼓励有条件的地区发起设立乡村振兴投资基金，推动农业产业整合和转型升级”。2021年，中央一号文件明确支持以市场化方式设立乡村振兴基金。为了更好地扩大农业农村有效投资，汇聚更强大的力量推进乡村振兴，农业农村部、国家乡村振兴局专门发布《社会资本投资农业农村指引(2021年)》，进一步明确乡村振兴基金设立模式。随后出台的《中华人民共和国乡村振兴促进法》则将乡村振兴基金的提法上升到国家法律层面。在地方实践中，较早为乡村振兴基金提供政策支持的是浙江省。2019年10月，浙江省财政厅印发了《浙江省乡村振兴投资基金管理办法》。2020年6月，江苏省常州市的《常州市乡村振兴发展基金管理办法》出台，这是地市级层面较早的探索，对常州市乡村振兴基金的规模、投资方向等都作出了明确规定。2021年7月，江苏省财政厅、农业农村厅印发《关于做好乡村振兴投资基金管理工作的通知》，提出确保基金能更好地支持乡村产业高质量发展。

　　发达地区行动快。截至2022年4月，在中国基金业协会私募基金公示中以“乡村振兴”为关键词共检索出48条记录，其中16支基金的属地为广东，山东占13支，余下大多分布在上海、浙江、江苏等东部沿海发达地区，而中西部地区鲜有乡村振兴基金备案记录。东部沿海发达地区在基金设立数量、出资模式、运作机制方面都有显著突破。从总量上看，广东省的乡村振兴基金数量最多，目前已达55支，仅广州市白云投资基金管理有限公司旗下管理的乡村振兴基金数量就达到42支。事实上，广东省也是民间资本参与乡村振兴基金最活跃的省份，迄今已引导民间资本出资75亿元，占所有乡村振兴基金中民间资本出资份额的57.95%。相较而言，中西部地区的乡村振兴基金大部分是2021年中央一号文件明确提法后才设立的，如成都与重庆联合签署的天府现代种业振兴基金、吉林省乡村振兴产业发展基金、湖北省国寿郧西乡村振兴基金等，这些基金响应国家政策号召后还处于参股子基金方案征集阶段。

　　支持重大项目多。各地的乡村振兴基金投资集中于重大项目、优势产业，主要用于支持乡村产业发展和公共基础设施建设。国投创益管理8支乡村振兴产业基金，围绕扶贫投资领域总计投入584亿元，撬动社会资本2800亿元。全国首支由银行金融机构参与的省级乡村振兴基金——广东省农恒乡村振兴基金规模达50亿元，重点支持粮食产业链龙头企业、优质育种企业、农业科技企业、农产品稳产保供重点企业和生猪规模养殖加工企业。浙江省乡村振兴基金总规模达100亿元，与农业龙头企业、投资机构等合作，采用定向基金、非定向基金等子基金和直接投资模式运作，为农业农村基础设施项目与重大农业产业化项目提供建设资金支持。浙江省农业农村厅公开征集产业基金项目公告中，可以看出基金的支持重点进一步聚焦于三农新基建、现代乡村产业强链补链、共同富裕、科技创新、重要农产品保供等相关领域。苏州市农发乡村发展产业基金出资1亿元，带动3亿元社会资本支持吴中区污水处理厂扩建，不仅改善了生产生活环境，而且确保了合理的现金流，带动乡镇发展和产业振兴。

　　合作机制细。《社会资本投资农业农村指引(2021年)》提出“各地要结合当地发展实际，推动设立政府资金引导、金融机构大力支持、社会资本广泛参与、市场化运作的乡村振兴基金”。当前，各地设立的乡村振兴基金已融合多元主体，初步建立了有效的合作机制与业务模式。2020年，江苏省乡村振兴投资基金的出资方包括省、市、县三级政府资金，社会资本则囊括新希望集团、正邦科技、江苏农垦、宿迁产业基金等多种所有制主体，首期规模达100亿元。2021年9月，全国首个村级乡村振兴基金在安徽省凤阳县小岗村落地，首期基金规模达10亿元，由安徽省、滁州市、凤阳县三级政府平台和小岗村、春光里资本集团共同出资组成，农村集体经济也纳入乡村振兴基金运作范畴。2022年2月，中国农业银行与海南财金集团、海南自贸港基金联合设立“海南乡村振兴绿色发展投资基金”，规模15亿元。金融机构与乡村振兴基金已建立了有效的合作机制。

　　乡村振兴基金实践中存在的突出问题

　　近年来，乡村振兴基金从投资主体、出资比例、运行机制、业务模式等方面开展了积极探索，呈现出良好的开端，但还存在以下几个方面的问题。

　　缺乏统筹和协调。乡村振兴基金的设立初期，各地都缺乏操作和管理经验，难免出现城乡、区域、行业的藩篱。从股权投资和收益回报的角度来看，地区性、民间性资本天然地会流向回报周期短、产业孵化快、资源较集中的项目和领域，而很多乡村振兴重大项目的建设周期长、资金需求量大，仅靠市场力量无法引来优质投资主体。必须加强不同层级的统筹协调，建立有效的沟通机制和政策支持体系，确保资金投入到能带动乡村振兴的重要区域、重大项目中去。

　　投资主体单一。目前我国乡村振兴基金设立主体大都是地方政府，尽管有部分龙头企业的加入，但吸引的社会资本仍然很少。截至2022年1月，全国范围内的乡村振兴基金有88.7%来自国有资本，社会资本参与额度仅占一成余，离“政府引导、市场运作”的目标还有很大的距离。一方面，由于缺乏合理的盈利预期，社会资本和金融资本不敢贸然进入;另一方面，由于相关支持体系和考核体系不够完善，社会资本和金融资本也有观望的想法。

　　区域发展不均衡。鉴于乡村振兴基金普遍依赖地方财政出资，东部沿海地区财政资金相对雄厚，政府有能力有意愿探索乡村振兴产业投资新模式，因此在设立规模上呈现出向东部沿海经济发达省份集中的趋势。在政府预留出足够的容错空间与让利空间时，社会资本也就有动力参与乡村振兴基金，助力农业产业升级和区域经济发展。相较而言，中西部地区受限于经济发展水平，地方政府的财力水平不足，社会资本的实力也不够雄厚，各方参与的积极性也不高，因而乡村振兴基金普遍较为薄弱。

　　考核管理不全面。按照“进一步推动农业产业整合和转型升级”的乡村振兴基金设立初衷，现已出台的地方政策文件均对基金投资方向有较为明确的规定，但在基金使用效果方面缺乏系统的考核制度，难以有效促进收益反哺与后续募资。此外，由于乡村振兴基金需要专业化团队进行管理，而拥有金融、农业等相关知识的复合型投资人才在基层十分稀缺，因此导致基金管理水平较低，运营效益欠佳。

　　完善乡村振兴基金的政策建议

　　乡村振兴基金作为深化农村金融改革的重要内容，在未来一个时期，将对撬动金融资本、调动社会力量来更好地满足乡村振兴多元化资金需求起到重要作用。为此，提出完善乡村振兴基金的几点建议。

　　适时成立国家级乡村振兴基金。建议有关部门共同发起成立国家乡村振兴基金，并引导大型涉农企业、政策性金融机构共同参与。在全国范围内，选择区域影响大、产业带动力强的项目，与地方的乡村振兴基金共同配合，推动产业升级和区域经济发展，为全国乡村振兴基金的运作提供示范。与此同时，还可以加强全国乡村振兴基金的统筹和协调，定期开展工作经验交流，提高基金的运行效率，并为国家制定和完善相关政策提出参考建议。

　　优化基金投资模式。全方位打造各级乡村振兴基金体系，以财政资金为基础带动社会资本与金融资本共同参与，形成多层次、立体的产业投融资平台。乡村振兴基金平台要进一步让渡投资收益、降低投资风险，鼓励民间资本以夹层投资、可转债投资的形式参与基金。探索管理公司与投向地区相分离的乡村振兴基金投资模式，吸引更多市场化投资团队跨区域参与基金管理，形成以母基金投资为体，以股权投资和控股式产业投资为驱动的投资结构。

　　建立基金考核评价体系。完善乡村振兴基金的监督、考核机制。坚持公开透明原则，对基金运行过程进行专业化监督，依据基金绩效评价体系组织项目考核，将考核结果与管理团队绩效相挂钩。推动各地国资管理部门、审计部门、监察部门在基金监督中纳入容错机制，对管理团队勤勉尽职但难以避免的潜在投资亏损不予追责。对于考核不合格的要探索建立乡村振兴基金退出机制，允许以公开上市、股权转让、控股股东回购等多种方式退出基金。

　　营造优质项目落地环境。作为新兴金融支农手段的乡村振兴基金，其作用的发挥还要依托完善的政策环境。从人才引进的培养层面看，要加大专业人才引进和培养力度，引导兼具金融管理能力与深谙三农发展规律的复合型人才参与基金管理，形成业务精良的管理团队，提升乡村振兴基金管理水平。从法律和政策层面看，持续推进农村产权改革，在法律法规层面明确农村的产权归属，为顺利投资提供法律支持和政策保障。从信息和技术层面看，加强项目培育，推动农业数字化转型，建设农村大数据共享平台，为社会资本和基金管理人员提供充分的投资信息，优化乡村振兴基金生态圈。

(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)