自2021年6月1日《中华人民共和国乡村振兴促进法》实施至今，已经超过一年时间了。该法与党中央、国务院关于乡村振兴的一系列政策共同构建了乡村振兴战略实施的四梁八柱。该法作为农业农村领域的基础性、综合性法律，对依法推进乡村振兴战略实施，发挥着顶梁柱的作用。法律实施后，配套法律法规的建设步伐也随之加快，农村集体经济组织法、黑土地保护法、耕地保护法和粮食安全保障法等法律在抓紧研究制定中。2022年3月21日，文化和旅游部、教育部、自然资源部、农业农村部、国家乡村振兴局、国家开发银行联合印发《关于推动文化产业赋能乡村振兴的意见》，各相关部门也在制定相应的部门规章，对乡村振兴促进法确立的原则和制度进行细化。截至到今年6月1日，除湖北省、江西省在法律实施之前分别于2020年、2021年颁布了本省的《乡村振兴促进条例》外，山东、浙江、天津、福建、吉林、四川、河南、新疆、广西、西藏、广东等省(市、自治区)也相继颁布了促进乡村振兴的地方性法规，以乡村振兴促进法为核心全面推进乡村振兴战略实施的法律法规体系逐步完善。

　　从当前乡村振兴战略实施的实践看，迫切需要在以下六个方面完善相关制度：

　　关于乡村振兴的组织保障制度。组织振兴，既是乡村振兴的重要组成部分，也是实现产业、人才、文化、生态振兴，促进城乡融合发展的重要保障。组织保障的制度建设，一是要加强农村基层党组织自身建设，构建党的基层组织和共产党员发挥作用的平台和机制;二是构建优秀干部扎根乡村基层工作的激励机制，落实农村基层干部待遇和晋升渠道;三是要在法律和政策规定的廉洁自律底线内建立容错机制，发挥农村基层干部的能动性;四是要完善村民自治制度，确保涉及村民重大利益的事项切实履行民主决策程序和民主监督机制;五是要规范农村集体经济组织和农民合作社等经营主体的运行机制，切实保障产业发展与农民利益的有机衔接;六是要构建基层群团组织融入乡村振兴的激励和保障制度。

　　关于多元目标兼顾的农村土地制度。土地问题，涉及到粮食安全保障、农民利益保护、城乡关系协调、生态资源保护等多个重要方面，因此是实施乡村振兴战略的核心问题。现行法对于土地的分类管理已经有了相对完善的制度体系，但仍然存在着立法滞后于改革实践的情形。从当前看，一是要强化耕地保护的制度措施，以惩罚性和激励性法律措施切实保护耕地，通过建立耕地利用优先序制度，协调粮食安全的公共目标和保护农民土地财产利益的私益目标之间的冲突;二是要以“三权分置”改革为核心完善农村宅基地制度，在坚持户有所居原则基础上，构建盘活利用闲置宅基地形成收益的公平分配关系;第三是要细化农村集体建设用地入市的具体操作规则，打破经营性建设用地和非经营性建设用地的边界，在建设用地指标异地交易同时切实保障区域内产业发展和农村公共事业、公共服务的建设用地需求。

　　关于农村文化传承机制培育和保障制度。文化传承是乡村的重要功能之一，也是被长期忽视的重要方面，制度基础相对薄弱。从实践看，乡村文化繁荣迫切需要的制度支撑包括：一是要挖掘和培育人与自然和谐发展的理念。农业是人与自然关系最为密切的产业，农民的生活质量和幸福指数的提升也需要良好的自然风貌，因此需要通过法律制度强化农村居民保护资源、保护生态环境的意识;二是要构建弘扬优秀传统文化和习俗的制度，通过法律法规和村规民约培育村民树立尊老爱幼、自尊自强、反对铺张浪费、珍惜节约粮食等传统美德;三是要将传统特色村镇保护与新型绿色产业培育相结合，以制度保障传统特色村镇的功能再生。

　　关于乡村基层治理体系和治理能力提升制度。当前的乡村治理，仍然存在着机构臃肿、职责不明、村民自治与政府干预的边界不清，农民主体地位得不到尊重等突出问题。为此，需要明确严格的制度规范，从治理目标、治理主体、治理权限、治理机制等方面完善，深化简约高效的乡镇治理体制和自治、法治、德治相融合的村内治理体制改革。积分制、网格化、河长制、路长制等新的治理经验也需要在制度建设中得到体现。

　　关于社会资本和社会组织融入乡村振兴战略实施的激励和引导制度。乡村振兴战略的实施重点之一，在于鼓励各种要素和资源投入到乡村振兴中，弥补乡村自身在资金、技术、人才、市场、管理水平、抵御风险能力等方面的短板。因而，社会资本与财政支持、金融扶持、农村集体经济组织和广大农民共同参与，是实现乡村振兴战略目标的客观要求。对于社会资本下乡问题，在乡村振兴促进法第五十五条第三款和第六十二条第三款中，明确了在不得破坏乡村生态环境，不得损害农村集体经济组织及其成员的合法权益的前提下，政府应当完善投融资环境，鼓励社会资本在乡村发展与农民利益联结型项目。《农村土地承包法》第四十五条第一款规定，“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。”至今为止，关于社会资本下乡的产业指引、资格审查标准、与农民利益联结的机制、风险防范的具体措施等制度供给与社会资本参与乡村振兴实践的制度需求相比仍然很不充分，迫切需要完善和规范。各类社会组织和个人志愿者包括新农人、新乡贤、返乡创业大学生和外地务工人员等也纷纷响应号召投身于乡村振兴，但社会组织与农村基层组织、农村集体经济组织、本土化的农村社会服务组织等之间的角色关系比较模糊，以及个体的户籍制度、待遇保障、职业成长支持等制度措施也存在缺失现象。这些问题，亟待通过制度建设加以引导和规范。

　　关于巩固脱贫攻坚成果与实施乡村振兴战略有效衔接的制度。在全面打赢脱贫攻坚战的过程中，有许多要素动员、组织协调、农民主体、社会参与、基层治理等方面因地制宜的政策部署和制度调适，对于乡村振兴战略实施而言，是难得的宝贵经验，将这些经验做法加以总结提炼，将其中行之有效的措施制度化，对于脱贫地区以及其他地区都有非常重要的意义。归纳起来，实现二者有效衔接，需要厘清脱贫攻坚的阶段性制度安排与乡村振兴的长期制度需求之间的关系，优先从消除区域差异和城乡差异着手，以政策支持、要素市场化配置、农民主体地位保护和鼓励多元主体参与以及多元协同治理为重点，推进共同富裕目标的实现。

　　除上述重点领域外，乡村振兴的配套制度建设需要充分体现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的立法目标，紧密围绕法律确立的原则和基本制度，兼顾规范与发展的关系，既要注重强化政府及相关部门职责，严格按照乡村振兴促进法规定的监督检查制度落实报告、监督和问责机制，也要充分激发各部门乡村振兴的主动参与意识;既要保障粮食安全、社会稳定、生态保护等公共目标，也要兼顾农村集体经济组织、新型农业经营主体、社会资本和农民个人的私益目标;既要有适用于全国乡村振兴战略实施的全局性制度安排，也要体现地方特性，基于各地的基础、优势和短板构建特色化制度。

　　(作者系中国农业大学教授、农业与农村法制研究中心主任)