农村公共基础设施是现阶段农业农村领域的突出短板，也是政府投资的重点领域。近年来，各地不断加大对农村公共基础设施领域的政府投入力度，大力提升农村公共基础设施供给质量，充分发挥了政府投资对促进农业农村发展的关键性作用。然而，经实地调研发现，目前农村政府投资管理体制机制还不尽完善，农村政府投资项目在决策审批、前期工作协调、后期管护等环节普遍存在一些薄弱环节和突出问题。在深入实施《政府投资条例》的背景下，各地普遍存在的农村政府投资管理短板亟需补齐和改进。

　　当前农村政府投资管理存在的突出问题

　　不同部门政府投资管理制度规则不统一。按照《政府投资条例》，农村政府投资项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，并报投资主管部门或者其他有关部门审批，但部分项目采取“专项”方式下达资金、以实施方案批复代替项目审批，没有严格履行《政府投资条例》明确的投资管理程序。例如，在某地调研时了解到，农业综合开发项目采取了如下流程：项目入库→项目申报→专家论证、财政评审→主管部门批复→项目实施和检查验收。这些项目涉及固定资产建设活动且使用了预算安排的资金，属于《政府投资条例》规范的政府投资范畴，但实际操作程序与法定程序不尽相符。

　　部分项目可行性论证不够深入。出于尽早实现有关规划(方案)目标、满足环保大督察要求等各种主客观原因，部分农村公共基础设施项目的前期工作深度不够，对建设内容、建设条件等论证不够充分，造成项目实施遇到一些障碍。例如，在造林工程领域，由于规划设计人员对地形地貌不了解、现场勘察不仔细，规划设计的造林地块与实际出入较大，有些设计地块有成片的温室大棚、院落、道路等不适于造林的区域，导致造林地块无法落实。再如，一些乡镇未因地制宜选取污水治理技术，简单照搬城区，导致治理成本偏高，治理效果参差不齐。

　　项目相关审批事项间缺乏有机衔接。农村政府投资管理涉及发改、规划、自然资源、住建、园林绿化等多个部门，但不同部门设置的审批事项存在不协调甚至存在冲突的情况，有些审批事项不符合农村实际。调研发现，一些农村政府投资项目前期工作存在新增土地供应政策和手续不明晰、不同领域和不同部门主管项目工程验收决算程序不统一不协调、规划设计与实际脱节等问题。例如，由于现有政策尚未明晰农村公路项目用地供应方式和审批流程，很容易“违法占地”，调研中发现农村公路用地手续不全现象较为普遍，一些农村公路长期处于“非法用地”状态，甚至已建成通车多年的农村公路还无法如期开展竣工决算。又如，农村污水处理管网铺设过程中，受地下水位、地下给水、燃气管线、街巷作业面小等施工条件制约较大，有关事项涉及多个管理部门。

　　农村公共基础设施管护机制不健全。农村基础设施如何实现有效管护是一大挑战。调研了解到，农村公路、农村生活污水处理设施、节水灌溉设施等农村基础设施普遍存在重建设轻管护、运行维护和管理成本高、管护资金落实压力大、村民参与积极性不强等问题。究其原因，一是农村基础设施公益性强，受益主体相对分散而盈利性偏弱，管护权和收益权不匹配，使得管护难以通过市场化方式实现可持续性。二是农村基础设施产权不清晰，由产权所有者建立管护制度的模式落地较难，导致管护责任不明确。三是“建、管、用”存在脱节，工程建设者、使用者和管护者责任不统一。

　　加强农村政府投资管理的对策建议

　　严格履行投资管理程序，完善项目投资决策机制。一是切实加强项目可行性论证。农村公共基础设施公益性强而盈利性弱，建设和运维对财政资金的依赖度高。在防范化解地方政府隐性债务风险的大背景下，对此类项目更需加强可行性论证，特别是要从项目全生命周期的视角论证项目建成后的运维及资金筹措方案，深入分析项目全生命周期潜在的各种风险，不能让项目可行性研究报告流于形式。二是严格履行投资管理程序。政府投资属于公共投资，对于政府投资行为须严格规范、强化管理。尽管不同领域农村政府投资项目的技术经济特征有差别，项目建设条件、建设内容、经济社会和环境影响等各不相同，但投资项目基本建设程序和论证决策方法基本相同，因而政府投资管理程序和制度规则(包括项目申报程序、项目或资金申请和审批的要求、资金使用和监督管理办法等)也宜统一。因此，凡使用预算资金的农村公共基础设施项目，均应按照《政府投资条例》要求履行统一的政府投资管理程序。三是建立村级组织和村民广泛参与的农村政府投资决策机制。总结借鉴其他领域实施决策听证的经验做法，对与村级组织、村民利益密切相关的公共项目，通过听证程序充分听取利益相关者对项目建设必要性、建设内容、资金筹措等方面的意见，使政府投资更好地满足合理需求，确保政府投资资金的高效公平使用。完善农村重大政府投资项目公示制度，落实村级组织和村民知情权，提高村级组织和村民的参与程度，发挥村级组织、村民对投资决策和项目实施的监督作用。

　　健全部门间协调机制，建立相对统一的政府投资管理制度。一是将农村政府投资项目纳入统一的政府投资年度计划。强化政府投资年度计划约束力，未列入年度计划的投资项目，不得安排政府投资。通过统一的政府投资年度计划，统筹使用各种政府投资资金，可以集中力量改善社会民生，打破发展瓶颈，保障重点建设，提高政府投资资金的整体效益。二是协同推进农村政府项目前期工作。行业领域相关制度规则和政策措施主要由各相关部门研究出台和组织实施，实践中难免出现不同步、不协同甚至相冲突的问题。为增强相关政策协同性，建议成立政府投资项目前期工作协调小组，统筹协调项目前期工作和实施中所需的投资、规划、土地、财政、价格等相关政策措施和审批手续。编制农村政府投资项目前期工作手续和项目全过程管理事项清单，明确各领域决策审批、规划选址、用地、环评、施工许可等有关事项办理要求，统一工程竣工验收决算、资产移交等流程。三是明确项目审批简化程序及其适用范围。不少农村政府投资项目在相关专项规划中已明确，或者建设内容单一、投资规模小，适度简化优化项目审批程序既必要也合理，但简化程序要明确、透明，且适用范围要从严控制。建议各地出台相应的法律法规或规范性文件，明确政府投资项目的简化程序及其适用范围，以便政府相关部门和项目建设单位有章可循。

　　完善农村公共基础设施管护机制，全面提升管护水平和质量。一是以建管一体为核心建立贯穿项目全生命周期的长效管护机制。针对“重建设轻运营”“建管用脱节”等现象，统一谋划农村公共基础设施建设、运营和管护，推进建管一体化。在项目规划选址阶段，与专项规划做好衔接，通盘考虑设施建设和运营维护。在可行性研究阶段，要充分论证管护机制和具体方案，明确设施管护主体、管护责任、管护方式、管护经费来源等。在项目实施阶段，可将农村公共基础设施建设和后期管护予以捆绑招标，鼓励中标单位提高建设、运营和养护质量水平。在项目竣工验收阶段，同步验收管护机制到位情况。二是分类选择合理的管护机制。针对不同类型设施的特点，选择合理适用的管护机制。对农村公路等较为常见的非经营性设施，可按权属关系由县区、乡镇政府或村级组织负责管护，管护资金主要由地方财力安排。为提高管护市场化和专业化水平，还可采取多种方式吸引社会力量参与非经营性设施管护，例如，采取政府购买服务模式，委托专业养护企业对农村公共基础设施进行养护。此外，也可以探索城乡一体化管护模式，将市政基础设施管护资源、模式和手段逐步向农村延伸，并优先考虑农村非经营性设施。对于节水灌溉设施等有一定收益的准经营性设施，运营管护单位可以通过向农户收取农业水费获得一定收益，也可以采取PPP等模式吸引专业企业进行一体化建设、运营和养护，政府对企业予以合理补偿。

　　加强农村政府投资事中事后监管，建立健全绩效考核机制。一是强化全过程、全周期监管。根据农村政府投资项目的特点，制定事中事后监管事项清单，明确监管责任主体和标准等。探索和创新适用农村政府投资项目特点的监管手段，提高监管简约性和有效性。发展改革部门、行业管理部门及审计部门等根据职责分工，线上线下监管方式相结合，对政府投资项目实施、投资资金使用等环节加强协同监管，强化项目信息公开。二是建立健全农村政府投资绩效考核机制。强化农村政府投资绩效管理激励约束，建立健全绩效考核结果与政府投资安排和支持政策相挂钩的机制。通过绩效考核，逐渐形成“实施—反馈—调整—实施”的正反馈机制，推动政府投资资金更加合理、明确、有效地支持农村公共基础设施建设。

　　(作者系中国宏观经济研究院投资研究所体制政策研究室主任)