高标准农田建设作为实施藏粮于地、藏粮于技战略的重要举措，是深化农业供给侧结构性改革、确保国家粮食安全、促进农业高质量发展的基础。加快推动高标准农田建设转入高质量发展轨道，亟须对当前以国家投入为主的投入机制进行创新，实现多元化投入，从而更好地适应高标准农田建设资金需求。

　　高标准农田建设投入现状

　　2018年机构改革以来，全国各地认真落实《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设 提升国家粮食安全保障能力的意见》等文件精神，大力推进高标准农田建设，取得了明显成效。据统计，2019年至2021年全国新增高标准农田分别为8150万亩、8391万亩、10551万亩，新增高效节水灌溉2190万亩、2395万亩、2825万亩，均超额完成年度目标任务。

　　高标准农田建设中央投入资金主要由财政部管理的中央财政转移支付农田建设补助资金和国家发展改革委管理的中央预算内投资两个渠道组成。2019年至2021年分别安排中央财政资金859亿元、867亿元、1008亿元，支持高标准农田建设。各地积极拓展投资渠道，在地方财政预算资金之外，天津、山西、福建、河南、湖南、四川等省(市)通过发行专项债务、利用新增耕地指标调剂收益、拓展银行贷款及社会资本投入等方式创新投融资模式，加大高标准农田建设投入取得良好效果。

　　新形势下高标准农田建设投入机制面临新挑战

　　机构改革之后，农田建设项目统一整合由农业农村部管理实施。各地加快推进机构改革，改变了过去农田建设“五牛下田”、分散管理的工作模式，不断完善农田建设制度标准体系，逐步增强建设资金保障能力，初步构建起“五统一”的农田建设管理新机制。进入“十四五”，高标准农田建设年度任务陡增至1亿亩，原有的以国家投入为主的高标准农田建设投入机制愈发难以支撑相应的高标准农田建设数量质量需求。这种形势下，地方积极拓展投资渠道取得明显成效，为当前和今后一个时期落实高标准农田建设任务进行了有益探索。但地方的成功探索仍是零散的，尚未体系化、系统化、理论化，没有形成可复制、可推广的统一模式。新形势下高标准农田建设投入机制面临的困难和挑战不容忽视。

　　一是高标准农田建设任务量增加与亩均中央财政投入减少并存。

　　从现有中央财政资金投入高标准农田建设情况看，2020年全国新增高标准农田8391万亩，比2019年多241万亩，中央财政资金867亿元，比2019年增加8亿元，亩均中央财政投入金额1033元，比2019年减少21元。2021年全国新增高标准农田10551万亩，比2020年多2160万亩，中央财政资金1008亿元，比2020年增加141亿元，亩均中央财政投入金额955元，比2020年减少78元。即使不考虑物价、人工价格造成的购买力下降，也能明显看出，随着任务量的增加，虽然中央财政资金总额增加，但亩均投入金额不增反减，2021年亩均中央投资已跌破1000元基础线，较2019年减少99元，减幅近10%。

　　2021年9月，经国务院批复实施的《全国高标准农田建设规划(2021-2030年)》提出了今后一个时期高标准农田建设总体目标任务。其中，明确到2022年建成高标准农田10亿亩，到2025年建成10.75亿亩并改造提升现有高标准农田1.05亿亩，到2030年建成12亿亩并改造提升2.8亿亩，这些建设任务对高标准农田建设资金筹措提出新要求。如何在高标准农田建设任务量增加与亩均中央财政投入减少并存的情况下，稳住农业基本盘，推动高标准农田建设转入高质量发展轨道，是新形势下高标准农田建设投入机制面临的首要挑战。

　　二是积极拓展投融资渠道与新规监管约束并存。

　　从实践情况看，虽然各地积极探索投资渠道，鼓励金融、社会资本、生产经营主体参与支持高标准农田建设项目，并取得一定成效，但地方政府在融资、新增耕地核定等方面的监管更加严格，使得各地面临不同程度的约束。部分金融机构暂停了对高标准农田建设项目的直接信贷支持。为防止新增地方隐性债务风险，财政部2017年印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，将高标准农田建设等农田水利建设工程列入政府购买服务负面清单，禁止金融机构通过政府购买服务的形式为高标准农田等项目建设提供融资支持。新规出台后，为规避监管风险，自2018年以来，部分金融机构已暂停了高标准农田建设项目政府购买服务的信贷支持。缺少适合承贷的项目主体。从各地实践情况看，高标准农田建设作为政府承担主要支出责任的公益性项目，其贷款成本高、收益低、期限长，符合条件的项目主体融资贷款意愿不高，目前主要由县级政府农业农村部门组织实施，但政府部门难以作为项目承贷主体。各类农业经营主体虽是适合的承贷主体，但投资能力不强或缺少投资意愿，需要政策引导或融资投入。由于新规禁止政府部门超越权限帮助融资平台公司等企业融资，目前各类农业经营主体直接承担项目实施的比例还很低。缺少适合承贷的项目主体在很大程度上成为创新投融资模式支持高标准农田建设的瓶颈。新增耕地核定政策变化，通过高标准农田建设新增耕地越来越难，出地率越来越低。不少地方为贯彻落实国家关于坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”的重大决策部署，按照原国土资源部印发的《关于严格核定土地整治和高标准农田建设项目新增耕地的通知》等文件精神，严格落实“占优补优、占水田补水田”的耕地占补平衡要求，先后实行史上最严新增耕地核定制度。新增耕地、新增水田、新增粮食产能指标核定主要由自然资源部门完成，对于“水田项目验收移交后三年内以及项目退出自然资源部耕地占补平衡动态监管系统前每年至少种植一造水稻”等要求，不同部门之间、不同项目主体之间存在不同理解，实践中新增耕地核定省级复核通过率不高。地方政府和项目主体对增加投入产生顾虑，影响开展高标准农田建设多元化投入的积极性。

　　创新高标准农田建设多元化投入机制的思路和建议

　　面对新形势下高标准农田建设投入新挑战，亟须对当前国家投入为主的投入机制进行创新，形成以国家投入为主的多元化投入机制，确保完成今后一个时期高标准农田建设总体目标任务，保障国家粮食安全。

　　一是毫不动摇继续坚持国家投入为主。

　　习近平总书记多次强调，保障粮食安全要算经济账更要算政治账。耕地作为粮食生产的命根子，要严守耕地红线，加强高标准农田建设。从国家安全、经济社会稳定、区域协同发展等不同角度看，各级政府，特别是中央政府，都应承担主要投入责任。进一步高度重视高标准农田建设任务量增加与亩均中央财政资金投入减少并存的实际情况，从讲政治的高度，时刻绷紧国家粮食安全这根弦，加大高标准建设投入力度，保证农田“必须是良田”，统筹发展和安全、衔接资金投入与粮食产能。

　　一方面，从党领导农田建设的历程来看，只有国家重视并加大投入，才能有效开展农田建设，有力保障国家粮食安全。新中国成立初期，国家土改政策红利激发了农民耕种积极性，国家组织多次大规模农田水利建设，大规模开垦荒地和土地改良使全国耕地面积大幅度增长，我国农业生产逐步恢复。改革开放后，工业化和城镇化的快速推进过程中大量耕地被占用，对农田建设的投入也明显减少。20世纪80年代耕地数量质量均降幅明显，个别年份的全国耕地面积减少超1500万亩。从2004年起，国家恢复关于农业的中央一号文件，明确要建设高标准农田，提高粮食综合生产能力。农业、财政、水利、国土等部门积极贯彻落实党中央、国务院指示精神，多措并举加大农田建设，农业综合开发、农田水利、土地整理等各渠道相关资金大幅投入农业基础设施建设。高标准农田面积逐年增加，粮食综合生产能力不断提升，粮食产量屡创新高。

　　另一方面，从地方调研情况看，当前高标准农田建设资金主要来源于各级财政预算内安排的财政资金，2019-2020年，福建省财政资金投入47.12亿元，占总投入50.12亿元的94%;河南省财政资金投入306亿元，占总投入365亿元的84%;湖南省财政资金投入129.98亿元，占总投入143.02亿元的91%;四川省财政资金投入144.2亿元，占总投入173.21亿元的83%。以财政资金特别是国家投入为主的多元化投入机制符合当前的高标准农田建设实际情况。

　　最后，千方百计保证农田建设国家投入的稳定，细化中央财政资金使用、地方财政投入、地方政府债券规模、先建后补标准、土地出让收入支持高标准农田建设等政策规定，便于基层执行。利用信息化手段，加强数据分析管理，提高财政资金使用绩效，不仅实现数量上的增长更要体现质量上的增长。

　　二是积极探索广开投入渠道。

　　在国家投入为主基础上，多管齐下、多方开源，拓展投入的新渠道。一是探索与骨干央企战略合作。利用中化集团、国家电投等央企的政策资金、技术管理、人力资源等优势，在初步接触后选取合适时间地点，从资金投入、项目试点切入，创新农工商融合建设高标准农田模式，拓宽农田建设资金渠道，提高资金使用绩效。二是用好新增耕地指标。加强与自然资源部门协调，协商优化新增耕地指标产生、认定与交易中的政策制度，千方百计提高地方推进高标准农田新增耕地认定交易的积极性，通过新增耕地指标跨区域调剂统筹和收益调节分配，挖掘高标准农田建设的经济效益和社会效益。三是利用国外贷款、外商投资等投入农田建设。在保障国家粮食安全的前提下，积极争取世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金等国际组织的贷款、赠款、贷赠款混合使用等合作项目投入高标准农田建设，以项目实施为抓手，借鉴国际组织先进理念和典型经验，试点国际资金投入农田建设新模式。四是探索形成土壤碳汇市场交易机制。参考湛江红树林碳汇交易成功经验，建立土壤碳汇核算标准，明确土壤碳汇交易量，对接碳交易市场，实现生态效益和经济效益有机统一，为高标准农田建设投入提供新的资金渠道。

　　三是积极创新用好金融工具。

　　在以国家投入为主的多元化投入理论指导下，适应市场规律，发挥金融工具的杠杆作用，深化金融机构对高标准农田建设和持续改造提升的信贷支持，引导各方社会主体等投入高标准农田建设，拓宽社会资本来源。一是完善投贷结合建设高标准农田模式。鼓励农企、银行、担保公司对接合作，重点聚焦新型农业经营主体和农村集体经济组织、国有农垦企业，支持以“投贷结合”的方式，用高标准农田建设项目未来的收益为担保，发放项目收益权抵押贷款;适时调整再担保业务政策，在保证可持续经营的前提下，侧重进行系统性风险救助。二是试点高标准农田建设贷款贴息模式。对高标准农田建设贷款给予财政贴息，参照原农业综合开发贷款贴息项目，制订包括“还款资金来源”“贷款贴息标准”“贴息年限”等的具体办法，撬动社会金融资本投入农田建设。三是创新高标准农田建设专项债券等金融保险模式。引导鼓励有条件的金融机构广泛参与高标准农田建设专项债券的项目设计与承销工作，探索推出“高标准农田质量保险”系列产品，提供金融保险综合服务。四是建立正向激励机制。对农田建设多元化投入工作开展成效较好的省级农业农村厅和县级政府进行通报表扬和绩效奖励机制，指导地方细化高标准农田建设投融资操作流程，加强信息化监管，以正向激励机制调动地方推进农田建设多元化投入工作积极性。

　　四是坚持以高标准农田建设为平台汇聚乡村振兴各方资源。

　　按照“各炒一盘菜、共做一桌席”的思路，加强乡村振兴内部资源整合和相关资金统筹的衔接配合，坚持以高标准农田建设为平台，将国家黑土地保护工程、大中型灌区节水改造、种质资源保护利用和种子库建设、高标准农田建设、秸秆综合利用和畜禽粪污资源化利用、现代农业产业园区和农业现代化示范区、农产品仓储保鲜和冷链物流设施建设、农村人居环境整治等项目统筹规划，形成粮食安全、绿色农业、特色产业、乡村建设、农村改革等多方政策合力，实现政策叠加效应“1+1>2”，在满足高标准农田建设资金需求的同时，更好地为全面推进乡村振兴、保障国家粮食安全作出贡献。

　　(作者单位：农业农村部农田建设管理司)