2020年新一轮农村宅基地制度改革试点以来，各地按照中央农办、农业农村部的具体部署，对标对表，成效明显。湖南省浏阳、汨罗、宁远和凤凰等4个试点市(县)各自针对县域经济发达地区、洞庭湖生态经济区、湘南丘陵地区和湘西民族地区旅游县的特征，不断创新并推进宅基地制度改革实践，走出了因地制宜聚焦宅基地制度改革重点，分类总结改革创新经验的新路子。

　　经济发达地区以使用权放活和高标准统建提升宅基地价值——浏阳经验

　　浏阳市列全国百强县第13位，地区生产总值1393亿元。2020年农村居民人均可支配收入37154元。以花炮产业支柱形成产业集群，为农村土地资产盘活提供了市场和经济基础，第一轮农村“三块地”试点中土地入市、腾退指标交易、抵押等市场机制已经建立，土地价值显化，土地放活产业效益明显。该市宅基地利用管理的问题表现在：一是乡村振兴产业发展用地难。各乡村有几百家花炮企业，承载了40万农民的就业，建设用地需求量大，然而受地形条件限制，耕地后备资源紧缺，一些乡村产业项目难以落地。二是农民建房选址困难。新增住房需求无地满足，少数乡镇村庄规划比较滞后，农民建房杂乱无章，土地利用粗放。三是租赁流转年限太短。合作建房和农房出租投入大而租赁宅基地使用权的年限不能超过20年，使得合作建房和产业投资积极性受阻。

　　内涵丰富的浏阳市宅基地改革实践行动逐渐展开。

　　一是放活使用权流转，走土地资源市场化配置的道路，解决用地问题，提高用地效率、提升土地价值，形成“跨区流转+择位竞价+合作建房”的住房供地模式，“村庄建设引领+闲置盘活发力”的产业供地模式。古港镇梅田湖村41户农户利用自家闲置农房发展民宿，2021年共分红312万元。小河乡新河村利用闲置农房，与湖南卫视合作制作直播带货“云上的小店”，通过建立物流集散中心、培训农村主播、搭建线上销售平台等方式，带动当地增收1000万元以上。张坊镇田溪村盘活闲置农房发展民宿，为村集体和村民增收1200万余元。

　　二是布局村民集中居住点，走高标准统建的道路，解决农民住房保障问题，改善居住条件，腾退耕地指标，形成“多规合一+风貌管控+合作运营+配套管理”现代化农村集中居民点。达浒镇长丰村、大围山镇东门村、高坪镇高坪村、北盛镇拔茅村4个集中居住示范点，移民300余户入住，永安镇进行100户农房的整体搬迁和集中居住，沙龙村蝴蝶小区总规划面积15.6公顷，建成村民别墅86栋，住户413人。

　　三是村民建房建筑风貌管控，走村庄建设提质增效吸引投资的道路，解决发展带动问题，提高宅基地利用效力、实现村庄共美共富，形成“风貌管控+”的村域经济发展模式。浏阳市率先在全国提出“村民建房建筑风貌管控”，打造“美丽屋场”，促使村域形成鲜明特色和发展定位，充分发挥了村庄美化的带动功能，形成资本投资吸引力，整合资金、项目等资源，以“美丽屋场”激活“美丽经济”。全市37个“美丽屋场”创建村中，有14个村集体经济收入超过50万元，壮大了集体经济。

　　浏阳经验的启示是：落实总体要求，聚焦重点区域。一是坚持规划引领。率先实施了“市镇同步、镇村一体、乡镇连片”规划编制模式。二是创新标准制定。对过去模糊不清的“宅基地”面积进行界定。三是丰富住房形式。在农民自愿的前提下，城市和园区规划范围内的宅基地实行有序退出置换，在集镇和中心村引导村民集中连片居住。四是突出数字治理。建成便民服务“一云端”、申请审批“一条链”、巡查监管“一张网”、数据管理“一个库”、综合利用“一中心”的“五个一”农村宅基地信息共享管理平台。

　　生态经济区以旧村整治和集中规范建房提升居住条件——汨罗做法

　　汨罗市位于洞庭湖生态经济区，地区生产总值426.7亿元，工业条件较好，腾退土地指标交易需求大。农地流转率达66%，依托“长乐甜酒”“汨罗粽子”，农民大多自营小型加工作坊和民宿餐饮，2020年农村居民人均可支配收入20908元，人口流出比例不高，但面临宅基地利用管理的三个问题：一是农村违法违建问题严重。建新不拆旧，一户多宅、超占超标、未批先建、批东占西、擅自加层等情况较多。二是存在布局分散、浪费土地的现象。农村村民建房没有统一规划，许多村庄“只见新房、不见新村”，有些村特别是城中村村民见缝插针乱搭乱建。三是工业发展带动隐形农房市场交易。农民私自非法转让、出租宅基地、房屋给本集体经济组织以外人员的行为时有发生，加剧了土地权属混乱和产权纠纷。

　　灵活多样的汨罗市宅基地改革模式不断创新。

　　一是“空心村”整治，形成“自愿有偿退出+应‘拆’尽拆+统筹利用”的宅基地整治模式。采取“跨村镇流转”“财政补贴”“集中建房”“农民进城”4种方式鼓励进城落户及因继承、赠与或购买形成“一户多宅”的村民，自愿有偿退出闲置宅基地。对自愿放弃宅基地进城落户的农户，采取“留权不留地”的方式，在10年内保留其集体经济组织成员的宅基地申请权利，优先提供进城就业岗位，优先享受免费技能培训，优先享受创业担保贷款政策，随迁子女优先就近入学。按照应“拆”尽拆原则，将多余的围墙和破旧房屋进行拆除，以奖促拆。

　　二是建立集中居住点，走“化散为聚”规范建房的道路，解决住房刚需矛盾，提升乡村品质，形成“规范建+标准建+内涵建+安全建”的住房多样化保障模式。在农民自愿的基础上，积极探索集中统建、多户联建等方式，集中规划新的集中居住点，农民建房统一规划、统一管理、统一设计，有专门的图纸，采取村民小组抓阄的方式确定小组建房位置。引导群众建房由单一整齐向自然生态转变、由房屋聚集向产业聚集转变、由注重外观向文化内涵转变。对建筑房由县住房和城乡建设局进行资质把控。规划布局“化散为聚”，通过“一退一转”大大节约集约了土地资源，也为集体经济发展打下了基础。

　　三是超面积宅基地阶梯式收费，走有偿使用立规范促发展的道路，解决“宅基地是祖业”的认知问题、圈占习惯问题和发展公平问题，形成“摸底测绘+超占有偿+以奖代投”的历史问题化解模式。对试点村农村宅基地及房屋进行测绘并确保村民信息知晓，以农民集体满意为原则，创新出“3:7”的收费原则，即30%的村民缴费，70%的村民不缴费，以此为依据制定有偿使用费起征面积、收费标准，从而得到大部分村民的理解和支持。利用有偿使用费“以奖代投”，撬动3~10倍的社会资金，增加了村级集体经济收入。

　　汨罗做法的启示是：明晰行动计划，推进宅改实施。一是严格宅基地审批监管。一户一档，三次到场，四轮公开。二是乡镇干部发挥主观能动性。镇村两级干部召开碰头会汇总问题、讨论解决办法，不断完善改革方案。三是充分尊重民意保障改革顺利推行。农民建房理事会成员由村民选举而来，有偿使用收费标准是根据村民意见拟定并投票通过。四是选举处事公正的党员干部、乡贤能人、五老人员、村民代表组成村民事务理事会，由此发挥表率作用。

　　丘陵地区以监管体系和自愿退出构建农民建房新秩序——宁远探索

　　宁远县是农业大县，也是生态旅游强县。2020年地区生产总值232.4.亿元，农村居民人均可支配收入17186元。农民除了种植粮食以外，主要种植经济作物烤烟，增加农业收入。生态环境较好，有九嶷山、舜帝祭祖等生态文化旅游资源，是湖南省新“潇湘八景”之一，中和岭头等10个村入选中国传统古村落。该县宅基地利用管理问题表现在：一是土地资产价值尚未显化。村级集体经济尚未形成规模效应，农村资源资产亟待盘活农民住房。二是农村居民点破旧杂乱。房前屋后随意扩建、加盖，缺少统一规划和公共空间管理，居民点拥挤杂乱，缺乏舒适性，有新房无新村、有新村无新貌。三是普遍“多占多建”退不出。村民依法用地意识淡薄，无偿退出阻力较大，有偿退出集体经济薄弱难以支持。

　　面向实施的宁远市宅基地改革体系逐步构建。

　　一是规范管理，走强监管、强执法约束村民建房的道路，解决住房无序杂乱问题，提升居住宜居度，形成“多环节审批+多部门负责+多环节监督”的宅基地审批监管模式。审批环节建立宅基地和建房(规划许可)审批管理“七步工作法”和“六到场”。监管环节建立“包干+包保+台账+科技”的巡查制度。县级领导包联系乡镇(街道)，乡镇长(街道办主任)负总责，乡镇(街道)班子成员包片区，乡镇(街道)干部包村，村“两委”干部包组，组干部、共产党员、县、乡镇(街道)人大代表、党代表包户，对农村宅基地和村民住房建设开展动态巡查。设立村民建房的包保责任人，对批后建房每日监管。建立乡镇-村两级巡查台账，县、乡镇(街道)全面推行利用无人机、视频监控等科技手段进行动态巡查监管，及时发现和制止宅基地和农房建设违法违规问题。执法环节制定 “十二步” 程序，2020年以来宁远县共开展农村违法违规用地建房整治联合执法行动17次，依法处置宅基地违法案件274宗。

　　二是整治无法居住的老旧房屋，走无偿退出统筹美丽村庄建设的道路，解决一户多宅、少批多建、旧房空置的问题，实现了保障建房与环境改善，形成“分类处置+无偿退出+获得感引导”的宅基地历史问题处置模式。印发了《宁远县农村宅基地历史遗留问题分类处置指导意见(试行)》，明确“一户多宅”、超标准占用、非本农村集体经济组织成员占有使用、“未批先建”、“少批多占”、“历史建成”六类历史问题及处理措施。针对村民举家搬迁进城和一户多宅而形成的闲置破败无法居住的老旧房屋，开展无偿退出，拆除效果明显。村干部通过“让农民看到美好生活”的方式引导农民无偿退出，退出的宅基地整合周边闲置地集约利用，兴建公益设施，优化农村人居环境，满足农民新增宅基地需求，村民从退出中得到获得感，对拆除空心房更加支持。

　　三是开发生态旅游资源，走闲置宅基地原址租赁的道路，解决农村资源资产亟待盘活的问题，吸引资金、技术、人才向农村流动，形成“股份合作+保护开发+流转租赁”的文旅产业发展模式。引导闲置宅基地使用权人或集体经济组织以宅基地入股，合作开发休闲观光农庄、田园综合体、民宿等形式多样的产业业态。湾井镇周家坝村大凤自然村户外拓展、“地球仓”民宿项目，2021年实现旅游收入近30万元，村民人均纯收入达到10800元。对历史名人故里、革命烈士故居，古村落、古建筑和红色遗迹等承载厚重历史元素的宅基地资源，坚持保护优先、综合利用的原则，实行原址开发、修旧如旧，传承历史文化、红色基因，留住乡愁记忆。引导社会资本租赁闲置农房开发民宿餐饮、休闲度假、文化体验等新产业、新业态，水市镇游鱼井村返乡大学生流转闲置农房开办留守儿童文化艺术公益项目社会效益显著。

　　宁远探索的启示是：立足改革创新，管理方法得当。一是“五带头”工作机制，带头试点示范督查指导、带头宣讲动员、带头强化监管、带头拆房退地兴产业、带头破解难题。二是激发群众村庄整治积极性。针对集中建房点脏乱现象治理难、农村建房风貌管控难等“老大难”问题，开展“十星级文明户”评选活动，奖励“荣誉菜地”治脏乱。三是强化监督和考核，建立历史问题处置“三色管理”制度，年度内亮两次“红牌”的，对村党组织和村干部集体诫勉谈话。

　　民族旅游区以闲置盘活和文化保护促进增收——凤凰实践

　　凤凰县是一个以苗族为主的少数民族聚居县，属于丘陵地区，2020年地区生产总值89.4亿元，农村居民人均可支配收入12368元。凤凰旅游资源丰富，知名度很高，旅游业占到当地5成以上国民收入，传统古村落、少数民族聚集村庄成为重要的旅游开发资源。该县宅基地利用管理问题主要表现在四个方面：一是闲置情况突出。农民从传统村寨中迁出，形成大量农村闲置宅基地和农房，长期无人居住，杂草丛生，甚至严重破损成为安全隐患，影响村容村貌，造成资源浪费。二是农民建房选址困难。部分农民建房选址地地类存在误差，自然资源部门的国土空间规划图斑显示为林地，林业部门图斑显示又不属于林地，实则属荒地，存在建房审批困难。三是农民集中搬迁意愿不强。一些村寨文旅产业增量发展面临村民搬迁难题，尽管交通不便、基础设施不足，村民依然坚持居住在旧有农宅，搬入集中小区的意愿不强烈。四是管理主体问题。由于山地散居的生产生活聚集形态，村民小组所有权主体和建房管理主体历史功能继续保留。但村民小组不是法人，也不是社会团体，当涉及土地争议时，村民小组特殊的主体地位可能影响双方的权益保障。

　　良性互动的凤凰县宅基地改革格局不断完善。

　　一是“三权分置”，走产权分置保护农民土地权益的道路，解决少数民族地区农民土地产权保障问题。为盘活整治提供物权前期和稳定基础，形成“集体经济组织+确权登记”的所有权保障机制，“集体成员身份+城乡统筹+动态管理”的资格权保障机制。将全县17个乡镇275个村(社区)的农村宅基地所有权确权登记颁证到不同层级的农村集体经济组织成员集体制定《凤凰县村民会议和村民代表会议议事规则》，加强农村集体经济组织对农村宅基地管理权责。建立“集体成员+”的认定条件，放宽资格权认定标准，充分体现保障目的，对于转为非农户的流出人员，没有自愿放弃土地承包经营权、未纳入城镇居民社会保障的都认定资格权。制定补充、取消宅基地资格权的动态管理原则和权益义务内容，建立宅基地资格权人认定簿册。创新制作湖南省第一张《凤凰县宅基地资格权凭证》并完成全部村民发放。

　　二是创新闲置盘活的“三资模式”，走农村闲置宅基地和文旅产业深度融合发展的道路，发挥资源资产效益，形成“集体经济主导+收益共享+特色民居保护”的“集体引导”放活模式。突出集体资产经营和集体经济发展的宅基地制度改革效应，重点探索盘活闲置宅基地与集体经济协同发展的“三资模式”：“资金参与”，即企业注资村集体经济，引导村民加入民宿合作社，参与合作经营，收益由村民、村集体经济组织、合作社、企业进行分配;“资源参与”，即村民用闲置的传统民居入股村集体经济，村集体经济组织以此为资源，通过租赁方式出租给企业，开发乡村旅游，村民从中获取租金;“资产参与”，即村民把闲置民居交由村集体经济组织集中运营，村集体经济组织通过价值评估，以资产入股方式参与乡村旅游景点、特色民宿开发。收益共享，为村民建立了流转土地资产性收入、合作经营入股分红、集体经营收益集体内部分红、就业收入、餐饮民宿自营5个增加收入的路径。凤凰县成功打造的“老家寨凤栖山居”“竹山乡居”“石屋民宿”都是充分利用传统少数民族古村寨风貌特点、堡寨建筑，典迹遗存、特色民俗文化等资源，注重保护传统民居的“原汁原味”，不大拆大建，实现了在“保护中发展”的思路。

　　三是扩大使用权流转范围，走有偿使用解决非本集体成员建房的历史问题，打通了宅基地使用权在乡镇、县域内流通的途径，形成“跨区建房+有偿使用+历史遗留问题处置”的跨村流转市场机制。顺应农民对“美好生活”的需求，通过收取“两费”(宅基地使用费、宅基地流转收益金)明确产权关系，在跨区建房中，非本集体经济组织成员的资格权还是保留在原村集体的，在建房所在村庄只是获得了宅基地的使用权。用市场方式解决历史问题。跨区建房都是在2020年之前，私下违法买卖的，经过有偿使用费收取后，不仅理顺了农户产权关系，而且收取的费用放置在村集体中，用于建设村内公益事业。

　　凤凰实践的启示是：立足资源禀赋，保障宅改推进。一是以保障农民权益为根本。凤凰县以“三权分置”为起点创制资格权认定凭证，统筹考虑进城农户社保，继续保留进城落户农民的资格权。二是坚持制度创新先行。凤凰县出台了14项制度文件，突出产权管理和盘活。三是在经济欠发达地区走“集体引导”的盘活道路，即集体搭建资产运营平台，农民把闲置宅基地交由村集体集中流转，集体通过市场方式遴选运营方、参与民宿景点开发。四是严格审批监管。监管环节建立“网格监督、村组管理、综合执法、分片督导”相结合的网格综合监管体系。针对农房发展产业的趋势，推进宅基地及农房改变用途规范管控。

　　(作者系中国矿业大学共同富裕研究院执行院长、教授、博士生导师)