碳达峰碳中和“3060”目标是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和人类命运共同体的构建。据统计，农业碳排放量占全国排放总量的7%~8%，加之生产生活用煤排放，农业农村温室气体排放约占全国排放总量的15%。由此，推进农业农村减排固碳是我国实现碳达峰碳中和目标的重要内容。当前，农业农村领域碳达峰碳中和工作尚面临碳排放来源复杂且分散、监测难度大、减排技术和能力较弱、减排固碳资金和动力不足等问题。然而，农业农村领域碳达峰碳中和的政策与制度体系尚未建立，有必要在全面把握和处理好农业农村发展和减排关系的基础上，建立健全农业农村领域碳达峰碳中和的顶层设计，这对全面推进乡村振兴背景下农业农村的绿色低碳高质量发展具有重要意义。

　　政策与制度保障的现状与特点

　　自我国提出碳达峰碳中和“3060”目标以来，国家和地方层面相继出台了一系列贯彻落实碳达峰碳中和工作的政策文件。

　　2021年，中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，加快推进农业绿色发展，促进农业固碳增效;发展节能低碳建筑与绿色农房。国务院《2030年前碳达峰行动方案》提出，推进农村建设和用能低碳转型;发展绿色低碳循环农业，推进农光互补;研发应用增汇型农业技术。相关省市也就农业农村碳达峰碳中和提出政策建议，主要涉及农业产业结构升级、农村能源改造、提升土壤碳汇能力、探索农业碳汇交易、低碳科技研发和推广、建设绿色节能农房等方面。

　　强调低碳转型。当前政策重视农业的绿色低碳转型及农村生产生活的电气化、低碳化。在农业方面，注重提升农业绿色发展品质，优先发展高附加值低碳农业、生态农业，促进农业与其他产业的深度融合发展，推进最终形成完整的低碳产业链;在农村方面，突出强调使用清洁能源，建立农村可再生能源开发利用机制，不断完善农村基础设施建设，逐步提高电气化的普及率，推动形成农村清洁能源使用的规模化效应，以减少农村能源使用中所产生的碳排放量。

　　注重科技助力。在国家层面，国务院颁发的《2030年前碳达峰行动方案》与2022年中央一号文件中都强调研发应用减碳增汇型农业技术;在地方层面，如湖南省委、省政府印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的实施意见》中也着重提出要推动农业智慧、生态、增汇技术研发和应用。这些文件都强调对农业所具有的碳源与碳汇双重属性的利用。一方面，应当利用先进技术助力降碳，有效减少种植业、养殖业产生的碳排放;另一方面，应当利用先进技术助力增汇，改善农田生态系统固碳能力，尤其是通过土壤进行改良以提升土壤有机碳储量。

　　探索碳汇交易。国家和地方政府越来越重视农业碳汇，重点研究建立农业碳汇交易机制。一方面，强调建立和推广农业碳汇核算标准，这对农业碳汇能否顺利进入市场化交易至关重要。另一方面，探索建立农业碳汇与乡村振兴的利益联结机制，农户可以通过农业碳汇交易获得收益，将绿水青山(生态效益)转化为金山银山(经济利益)。

　　政策与制度体系建设尚需完善

　　专门政策与制度体系尚未建立。我国正在构建碳达峰碳中和的“1+N”政策体系。其中，2021年，中共中央、国务院印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》是“1+N”中的“1”，在碳达峰碳中和政策体系中起统领作用;2021年10月26日国务院颁布的《2030年前碳达峰行动方案》是“1+N”中“N”的总体部署，能源、工业、城乡建设、交通运输、农业农村等领域以及具体行业将陆续制定分领域分行业的碳达峰实施方案，各地区也将按照方案要求制定本地区碳达峰行动方案。当前，国家和地方层面尚未针对农业农村碳达峰与碳中和工作制定专门政策，往往将农业农村领域实现“双碳”目标与其他领域的方案放在一起进行部署。这种安排既不能彰显农业农村领域碳达峰碳中和的重要地位，也无法体现农业农村实现碳达峰碳中和的任务艰巨性，反而会让有关部门对自身职责了解不够深入，导致行动迟缓。

　　主管部门不明确。农业农村碳达峰碳中和目标的实现需要农业农村、生态环境、交通运输、工业和信息化等多部门各司其职、协同合作。当前农业农村碳达峰碳中和主管部门尚未确定，缺乏开展整体统筹工作的领导核心。如农业农村部、国家发改委等六部门出台的《“十四五”全国农业绿色发展规划》对农村能源改造、农业绿色发展、科技应用做了方案部署;而后国家发改委、国家能源局颁布的《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》也提出农村能源改造的方案，这说明部门间在开展碳达峰碳中和工作中存在职能交叉重复问题。此外，政出多门也易耗费有限的资源，造成政策庞杂。

　　政策内容过于宽泛。当前，已出台的农业农村碳达峰碳中和相关政策内容不够细化，可操作性不强，无法具体细化到相关实施部门与农业农村生产生活主体。以农村能源改造为例，政策提出要加快农房节能改造，但其并未对如何改造及改造的投入、管理、验收等细节内容进行规定。又如，在农业绿色发展方面，提出要推进农业绿色发展、发展生态农业、优化农业产业结构，但尚未从生产、流通、消费等环节出台具体措施。由此，当前实现农业农村碳达峰碳中政策仍停留在方向引导，并未下沉至实施主体。这些措施无论对政策实施相关部门，还是对政策实施对象而言都缺乏实践可行性。

　　政策监督体系不完备。科学的政策监督体系对于提高政策质量、优化政策执行效果具有重要作用。现行监督体系主要偏向于自上而下的监督考核。如《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出要严格监督考核，强化“双碳”目标任务落实情况考核;《2030年前碳达峰行动方案》中也同样提到严格监督考核，加强监督考核结果应用。但是，这些政策中并没有提到作为实施对象的农民该如何进行监督。作为政策实施对象的农民对政策实施后的反馈，即自下而上的监督是整个监督体系中至关重要的一环。由于“双碳”政策出台时间较短，农民对农业农村如何通过合理规划实现碳达峰碳中和还存在诸多疑问，在实际执行过程中，政府作为实施主体开展单向度执行政策的运行模式。而农民往往只能被动地接受相关政策，导致政府和农民之间缺乏双向度的信息交流。

　　建设方向

　　构建专门的政策与制度体系。在农业农村部发布的《减排固碳十大技术模式》基础上，制定农业农村领域实现碳达峰碳中和的政策和制度体系，内容上涵盖农业农村生产生活各方面的降碳增汇活动，制度构建上体现“政府引导、市场主导和社会参与”有机结合的多元共治理念，推动农业农村碳达峰碳中和行动的制度化和常态化。此外，政策与制度体系的设计应关注地区差异性，因地制宜地出台实施方案。例如，在农村地区清洁取暖方式上，应根据不同地区的实际情况进行清洁能源的使用，切忌盲目采用“一刀切”的方式进行推广。

　　明确主管部门。农业农村碳达峰碳中和工作涉及农业农村、生态环境、自然资源、发展改革等多个部门。其中，农业农村部门对农业农村生产生活碳排放问题的把握更加全面和深入，在生产、生活、生态的协同治理方面具有专业优势。结合农业农村“双碳”工作的特点，建议建立由农业农村部门主管、其他相关部门分管的统分结合的农业农村“双碳”工作管理体制。除了专业优势，农业农村部门直接管理和服务农民和农业生产经营者，能够让减排、节能政策与资源能够有效下沉到农业农村生产生活实践中，有效动员更多农民群众参与降碳增汇行动。

　　细化政策内容。政府在制定政策时，要贯彻与现实相适应的原则，不能仅停留在表面上，而要深入到具体的实施对象和目标之中。政策的细化具体包括以下几个方面：第一，在农业绿色发展方面，要制定贯穿生产、流通、消费各环节的绿色发展框架，注重对农业生产提质增效、农业流通链融合减损增效及市场培育与品牌建设等过程进行细化，以推动我国农业全产业链的绿色转型。第二，在农村能源结构调整方面，注重发挥农村可再生能源丰富、地域宽广的特点，大力发展风能、太阳能、生物质能等可再生能源电力，促进农业生产和农村生活用能的低碳转型。第三，在农业碳汇方面，开展林业、草地和土壤碳汇行动，探索将农业碳汇纳入碳排放权交易体系。第四，在低碳建筑方面，出台鼓励和支持绿色农房建设的具体措施，推广可再生能源采暖。最后，提高政策执行能力和效率，将政策内化于实施对象的内心，并最终外化于生产生活实际行动中。

　　健全监督体系。完善的监督体系对保障农业农村碳达峰碳中和工作的有效性具有重要意义。在农业绿色发展方面，建立以农民为主体的监督模式，对农业生产、流通及消费等环节开展全过程监督，推动农业绿色产品监督体系的建立。在农村能源结构调整方面，经费是制约农村能源改造长远发展的关键因素。因此，重点应完善农村能源建设中对经费流动的监督，建立完善的资金使用公开制度，让农民群众能够随时了解到资金流向及使用情况说明。此外，在科技应用方面，应推动监督工作与科技应用有机融合，如设立专门监督的微信小程序，安排专人进行及时更新，公开农业农村碳减排进度及成效信息，让农民实时了解政策实施进展。

　　(作者单位：中国农业大学人文与发展学院)