开展耕地卫片监督是贯彻党中央、国务院关于遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，“坚决守住18亿亩耕地红线”决策部署的要求，通过耕地卫片图斑分析比对，可以及时精准发现耕地转为其他类型农用地及农业设施建设用地的行为，高效推进落实市、县、乡耕地保护主体责任，保障国家粮食安全。

　　南平是福建省农业大市，全市耕地总面积290.9万亩。2021年4月，经447个卫片图斑分析和十个县(市、区)实地核查，上报耕地撂荒面积8.43万亩，约占耕地面积的2.9%。

　　研判撂荒情况，提出有效利用方式

　　造成这些耕地撂荒的原因主要有以下几方面：一是偏远山垄作物难有收成。田块未连片面积较小的山垄田，易受野猪侵扰，导致粮食作物难有收成。二是基础设施滞后。当前基础设施不能完全满足农业生产的要求，造成部分农田干旱无水源，耕作条件较差，难以推广机械化。三是自然灾害形成撂荒。不少农田位于山边、溪边，受山洪、山体滑坡等自然灾害的影响较大，复耕成本很大。四是种粮效益偏低。据计算，水稻全程机械化种植毛利530元，手工种植毛利50元。由于化肥、农药等农资价格逐年上涨，人工费用成本也逐年增加，效益低下直接影响了农民种粮的积极性。五是劳动力严重不足。随着工业化、城镇化的加速，从事农业生产的劳动力严重匮乏。也有不少农民“恋土”情结较浓，宁愿撂荒也不愿流转，致使部分土地流转不顺畅，造成撂荒。

　　通过卫片对撂荒耕地地类和立地条件分析，南平市县两级组织农业技术专家提出高标农田建设、引人引才复垦、农户自主复垦、基础设施建设、合作社带农户、“民企带村”流转、种粮大户流转、家庭农场流转、村集体代复耕、集体流转分包10种利用方式，同时因地制宜安排N种农作物生产，即“10+N”撂荒耕地复耕方式。

　　多措并举，守住耕地红线

　　保障国家粮食安全的根本在于耕地，为保护好耕地资源，助力粮食安全，提出以下建议。

　　严格执行耕地保护政策。贯彻《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》有关规定，落实耕地保护目标和永久基本农田保护任务。永久基本农田现状种植粮食作物的，继续保持不变;按照《土地管理法》明确的永久基本农田划定范围，种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整。种植粮食作物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。撂荒耕地做到逐户清查，逐块核对，登记造册复垦种植水稻、马铃薯、玉米等粮食作物。

　　严禁违规占用永久基本农田种树挖塘。各地各有关部门要综合运用卫星遥感等现代信息技术，定期开展永久基本农田种植情况动态监测。乡(镇)人民政府及时向社会公告永久基本农田的位置、范围并设立保护标志。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地;严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼;严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物;严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带;严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。利用永久基本农田发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，沟坑占比要符合稻渔综合种养技术规范通则标准。

　　有序引导工商资本下乡。鼓励和引导工商资本到农村从事良种繁育、粮食加工流通和粮食生产专业化社会化服务等。建立健全农村承包地手机APP信息化日常管理服务机制，加强农村土地流转合同管理，加快推进农村经营管理综合信息应用平台建设，探索建立土地经营权流转网签制度，提高农村承包地管理信息化水平。建立健全工商企业等社会资本流转土地资格审查、项目审核和风险防范等制度，强化对租赁农地的监督管理，对工商资本违反相关产业发展规划大规模流转耕地不种粮的“非粮化”行为，一经发现要坚决予以纠正，并立即停止其享受相关扶持政策。

　　坚持耕地利用优先序。永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于稻谷等粮食生产;一般耕地应主要用于粮油和蔬菜等农产品生产。耕地在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产。严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，保证可用于粮食生产的耕地数量、质量不下降。鼓励有条件的地方通过奖补等办法，引导农民退林(塘、果、茶)还粮。

　　充分利用撂荒地复耕种粮。禁止闲置、荒芜永久基本农田。对农产品生产优势区的季节性抛荒和常年抛荒地，积极动员农户进行复种，或采取村集体代耕代种、托管服务等形式，重点用于发展粮食生产。发挥政策导向作用，鼓励各地对撂荒地复垦种植水稻、甘薯、马铃薯、玉米、大豆等粮食作物的经营主体给予奖补。对种植水稻(制种)、马铃薯等粮食政策性保险各级财政给予不低于80%保费补贴。

　　改善农业基础设施。狠抓农田水利建设，加强农业设施的管理和保护，保证农业生产旱能灌、涝能排、病虫害能治，提高稳产抗灾能力，增强农业生产的稳定性。狠抓耕地保护和质量建设，搞好土地复垦整理和高标准农田建设，加强中、低产田改造，注重成片改造。大力推进农业机械化，减轻劳动强度，提高劳动生产率和经营规模水平。

　　发展特色现代农业。围绕“五个一”特色农业产业发展，利用数字化手段，结合撂荒土地的水源保障、土壤性质、交通条件、资源禀赋等多种因素，调整农业产业结构，做到宜粮则粮、宜经则经、宜特则特，发展特色产业，拓展农业多种功能发展新型业态，主动作为将传统农业发展劣势变新型农业发展优势，让低产撂荒地变高产增收地。

　　推进土地规模经营。全面贯彻落实农村土地承包经营权确权登记颁证政策，建立县级土地流转平台。强化政策落地和资金倾斜，耕地地力保护补贴资金向种粮面积30亩以上的经营主体倾斜，鼓励引导种养大户家庭、农场农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体依法流转整家外出务工和无力耕种农户的土地进行适度规模经营;对撂荒连续2年以上的，采取代耕代种，增强乡村产业发展的内生动力，防止和遏制耕地撂荒。

　　(作者单位：福建省南平市农业农村局)