随着乡村振兴和新型城镇化战略向纵深推进，推进农民相对集中居住成为了保护耕地资源、实现集约发展、优化镇村布局结构、改善农民生活条件的重大民生工程。而农民集中居住打破了传统农村居住格局和社会结构，农民集中居住新型农村社区应运而生，给基层治理带来了巨大的挑战。本文以上海市嘉定区、金山区、松江区等地为例，着力厘清在农民相对集中居住背景下农村社区治理现状，探索难题瓶颈破解之策。

　　治理现状

　　上海市农民相对集中居住社区可分为进城镇集中居住社区(“上楼”社区)、向规划保留村平移社区(“平移”社区)两类。

　　“上楼”社区，以嘉定区外冈镇、金山区廊下镇为代表，基本采用城市社区管理模式。社区治理方面，村居委、物业公司、村民三方协作共治。集中居住区社区存在村委会和居委会共存情况。村委会对所属村集体的居民负有物业管理经济责任、助困帮扶责任，村民仍然享有参与村委会选举、相关村级事务决策权利。物业费构成方面，政府、村集体、村民三方共筹共担。其中，远郊地区物业费用以政府补助、村集体经济筹措为主，村民自付比例较低。

　　“平移”社区受经济发展水平、村民习惯、治理基础等因素影响，管理模式各有不同。公共基础设施长效管理可分为三类。一是村民自管型，以金山廊下镇特色民居为代表。该村为跨村平移，共涉及6个行政村，农户698户，成立特色民居管理委员会，形成“6+3+N”自治管理模式。“6”，即6村联席会议。“3”，即网格长、志愿者、能人“三支”队伍。“N”，即多家区域化党建结对单位。村内保洁、保安事务由本村村民承担，经费在上级转移支付中安排。二是村民与第三方共管型，以松江黄桥村为代表。该村整村平移，涉及农户470户。村委会计划聘请专业公司开展保洁、保绿、保修和综合治理，村民负责宅前屋后清洁、垃圾分类。相关管理费用由村集体与村民共担，其中，“大头”由村集体经济承担，引导村民出“小头”。三是全委托服务型，以闵行同心村为代表。该村“上楼”“平移”齐步走，新建“平移”居住区共计44户，社区设施及保洁、保安等管理全部委托第三方公司，服务内容与城市小区基本一致，年服务费用由村集体经济组织承担，村民不支付相关费用。

　　就农民集中居住社区为老服务情况而言。全市镇(街)有“院”、片区(村)有“所”、村(组)有“点”的农村养老设施网络已建成。从调研情况来看，“上楼”社区公共服务设施由城镇公共服务体系承担，小区内部设施按标准配齐。“平移”社区公共服务设施，通过集中布设中心枢纽型服务中心、提升原有设施功能等方式，满足村民需求。“平移”社区一些大型为老服务设施、红白喜事设施一般具有区域共享功能。

　　治理问题分析

　　农民相对集中居住后，农村公共服务设施集中配置、标准普遍提升，农民居住环境发生“质”变。但是，农民相对集中居住后，原有居住格局、生活方式、邻里关系发生变化，对农村社区管理提出了新的挑战与要求。围绕全新居住方式、多样的居住主体，如何提升管理服务能力，推动既有管理模式转型，切实提高为老服务设施运营效率，是值得深思的问题。

　　社区现代化程度提升，人口结构多元，对社区管理服务提出更高要求。以“平移”社区为例，公共基础设施按城乡融合标准配置，智能化、信息化设施、绿化美化景观增加，原有保洁力量已不完全具备管理新设施的技术和能力。跨村“平移”社区，农村“熟人社会”规则一定程度上打破，各村风俗习惯不同，遇到矛盾“互不买账”的情况时有发生。

　　村民适应新生活需要过程，转变与完善农民集中居住社区管理模式是一项长期的任务。农民长期以来形成的固有观念和习惯，认为集体经济是公共支出主要来源，缺乏“花钱买服务”意识，第一轮宅基地置换试点小区经过十余年努力，村民才逐步接受物业费缴纳。农民有堆物、晾晒、种菜、饲养家禽等习惯，相对集中居住后，环境脏乱问题易显。此外，探索城乡融合、农村特色、经济可持续的农村房屋及设施设备管理机制是一项新课题，缺乏成熟路径，行业指导等方面还有空白。

　　围绕精准提供符合农村老人需求的服务，农村养老设施的适配性还需要加强。乡村为老服务设施建设虽已实现“从无到有”，但如何体现“从有到优”还需深化。调研中发现，一些集中居住社区为老服务设施一应俱全，但还未能充分契合老年人实际需求，照护床位、助餐室等设施，村民需求并不迫切，老人更需要的是医疗服务、就近社交空间，村干部定期上门关怀，给予日常照料。

　　总的来看，基层管理人员、村民对集中居住产生的变化都存在调试和适应过程，集中居住社区治理需要因村而异。简单复制城市小区管理，服务费用往往不堪重负，单纯沿用农村管理方式，易出现管理品质不高等情况。嘉定外冈、金山廊下等相对成熟的集中居住社区，虽积累了不少有益经验，但对照社会化、法治化、智能化、专业化、精细化要求仍有差距。

　　治理的对策和措施

　　推进农民相对集中居住是上海实施乡村振兴战略的“牛鼻子”工程，承载着广大农民对改善生活居住条件的期盼。随着项目深入实施，更多的农民集中居住社区将建成并投入使用，如何创新管理模式，建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，在现代化管理方式、管理手段赋能乡村的同时，保留和传承睦邻友善、守望相助的传统文化和浓浓温情，具有重要的现实意义。综合此次调研的情况，对优化集中居住社区治理提出如下建议。

　　坚持党建引领，将党的领导作为做好集中居住社区治理的根本保证。将党的建设贯穿治理全过程，增强党组织统筹社区资源能力。深化居村委会规范化建设，厘清居村委会职责权限。选优配强干部队伍，夯实党小组长、村民小组长、妇女小组长“三支队伍”。开展党建联建，推广“红色物业”，加大国有企业、集体企业物业服务支撑。推进资源下沉，支持村居通过奖补、奖励方式开展公共基础设施长效管理。

　　坚持统筹谋划，建管并举推进农民相对集中居住。统筹安置房源，充分利用商品住房配建等优质房源，为村民融入城市生活提供条件。优化“平移”集中居住区选址、合理确定规模，提高规模效应。做实做细村民工作，充分尊重农民意愿，提前宣传、共同谋划管理方式，达成共识。深化社区规划，尊重乡村习惯、传统空间需求，合理设计公共景观，降低运维管护成本。为村集体留存管理用房，统筹集中居住和乡村产业发展，建立社区造血机制。

　　坚持分类施策，探索构建有特色、有活力的社区管理方式。“上楼”社区逐步向城市社区管理模式过渡，“平移”社区因地制宜制定购买服务清单。将城市网格化管理延伸拓展至乡村，加大集中居住社区“数字”赋能。更多发挥村民自治力量，通过民主决策确定服务单位和内容，通过红黑榜、积分制等，推动自治条款落实到位。注重激活农村劳动力资源，加强本土物业专业人才培养，身体健康、有就业意愿的老年农民可纳入保安、保洁、保绿队伍。

　　坚持以民为本，建设满足老年人需求的养老服务设施。深化农村养老服务供给侧改革，立足老年群体服务需求，精准提供养老服务和资源配置。丰富社区医疗服务形式和配药种类，布局老人社交活动小微空间，发展邻里照护。推进枢纽型“养老服务”资源区域共享和市场化运营，统筹养老资源。推广奉贤“青春里”养老社区“时间银行”等做法，推进集中居住后闲置农房盘活和利用，探索“以房养老”模式。

　　(作者单位：上海市乡村振兴研究中心)