近年来，随着乡村振兴战略的实施，新产业新业态在农村地区竞相涌现，农民宅基地和房屋财产价值不断显化，盘活利用闲置宅基地和闲置农房日渐引起重视，成为促进土地资源优化配置、推动城乡融合发展的重要途径。广东省珠海市斗门区作为新一轮农村宅基地制度改革试点，通过多种方式盘活农村闲置宅基地和闲置农房，发展多元乡村业态，全面提升乡村风貌，初步探索出一条推进乡村产业振兴的有效路子，其做法经验值得进一步挖掘推广。

　　主要做法

　　斗门区是珠海市3个行政区之一，是著名侨乡。全区有101个行政村，农村总人口21.7万人。全区面积674.8平方千米，宅基地88188宗，面积约13410亩，房屋164443栋，户均宅基地面积115.84平方米。长期以来，因为大量村民外出务工、经商创业等，斗门区大量宅基地和农房闲置。据前期摸底调查，非集体成员利用宅基地占总利用的比例达28.5%。近年来，斗门区致力打造粤港澳休闲旅游目的地，充分发掘良好的生态资源和人文禀赋，出台发展乡村民宿的扶持政策和管理办法，因地制宜开展闲置宅基地和闲置农房盘活利用，大力发展乡村旅游、休闲康养等产业，有效唤醒了“沉睡”资源资产，释放了改革红利。

　　培育多元化利用主体，不断激发创业创新动力。斗门区合理引导闲置宅基地和闲置农房在特定范围内流转，探索形成了“农户+村集体+社会资本”、“农户+村集体+新农人”、片区联动发展等主体多元的盘活利用模式。“农户+村集体+社会资本”模式，实现了社会资本与农民闲置资源的有效对接。如2016年斗门区引进广东广大乡创产业运营管理有限公司与莲洲镇石龙村合作，打造石龙村天天惦记民宿一条街，由村集体摸底村民流转意愿并搭建合作平台，并鉴证农户与公司的合作协议，降低了交易成本，保障了合作双方权益。“农户+村集体+新农人”模式，相比于公司等外来主体，新农人乡土情结更深厚，也更容易被熟人社会接受和信任。同时，新农人善于“跳出农业发展农业、跳出农村建设农村”，把新技术、新模式、新理念带回家乡，对推动乡村转型发展具有积极作用。片区联动盘活模式，打破了集体经济发展单打独斗的传统思维，实现了片区内多个集体经济组织的有序分工和联动发展。如白蕉镇的虾山村与南澳村合作打造乡村旅游产业项目。两村根据地理位置邻近、文化民俗相似的特点，探索区域内共同发展路径。

　　探索多元化利用方式，有效整合提升资源质效。盘活利用闲置资源发展乡村特色产业。在实地调研走访的八甲村、石龙村、虾山村、南澳村等地，当地结合自然风光和传统古村落等优势资源，盘活闲置宅基地和农房发展民宿等乡村旅游产业，打造形成了“十里莲江”等精品旅游项目，成为当地实现农民增收的有效手段。与此同时，乡村旅游等产业的发展进一步改善了村庄环境。融入周边产业布局提供服务配套。2019年底，乾务镇夏村与格力集团结对“万企帮万村”活动。由格力集团成立夏格公司，采用产业帮扶形式建设运营夏村乡村振兴合作开发项目，发展乡村新型服务业，村集体盘活利用村里闲置农房租赁给企业员工，解决格力集团员工住宿问题。盘活利用闲置宅基地和农房发展民生事业。为解决外出务工人员的后顾之忧，白蕉镇虾山村集体盘活利用闲置宅基地、闲置农房建立村留守儿童幼儿园，对常年外出务工村民提供子女看护服务，有效解决了留守儿童管理服务问题。

　　发展多元化乡村业态，畅通闲置资源转化通道。斗门区结合闲置宅基地盘活利用工作，探索“民宿+”新业态，将民宿产业与餐饮美食、休闲旅游、电商文创等多元业态有机融合，打造形成具有岭南风格的乡村休闲产业链。充分发挥项目的空间溢出效应。盘活利用闲置宅基地和农房发展乡村产业，有效对接游客需求，主动融入并延伸壮大现有产业链。石龙村的天天惦记民宿一条街在进一步丰富旅游业态、提升游客体验的同时，充分挖掘特色农副产品和特色美食，达到游客满意、群众增收、村集体经济发展壮大的多赢效果。依托民宿项目带动乡村产业平台化运作。莲洲镇沙湾小院项目因地制宜探索盘活利用、产业布局、平台搭建“三步走”的发展路径。项目方流转农户闲置宅基地和农房使用权，通过发展乡村民宿、休闲康养等业态完善产业链布局。在此基础上，搭建农企合作展销平台，鼓励引导当地农户将自产的荔枝、木瓜、蜂蜜等农副产品在展销平台上销售。同时雇佣本地居民参与项目管理，实现利益共享。

　　值得借鉴的经验

　　斗门区在探索盘活利用闲置宅基地、闲置农房改革过程中，严守底线、深挖溢价、注重联动发展，为类似地区探索闲置宅基地、闲置农房盘活利用工作提供了有益借鉴。

　　严守底线。闲置宅基地和农房盘活属于多元利用，实施过程中涉及较多的用途和方式的改变。实践中，不少地方虽出台了鼓励闲置宅基地和农房盘活政策，但由于规范管理力度不够，往往出现借闲置宅基地和闲置农房盘活利用之名，行钻政策空子改变土地房屋用途、违法“改扩建”破坏建筑风貌之实。斗门区在盘活利用闲置宅基地和闲置农房过程中，注重维护土地集体所有、保障成员合法权益。如沙湾小镇民宿旅游度假村等旅游项目，外来主体与村民签署合作协议时，明确约定宅基地使用权和房屋所有权归本集体成员，外来主体只能以租赁的形式获得闲置农房使用权，且租赁的房屋不得改变结构和约定用途。租赁协议到期后，房屋归村民所有，外来主体在同等条件下可优先续租。在收益分配方面，采用三年或五年一议的方式适时上调房屋租金，有效保障了农民、村集体和利用主体各自权益。

　　深挖溢价。各地资源禀赋、环境条件、历史传承和文化内涵各异，只有选择适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用模式，把资源、文化和生态优势转变成经济和发展优势，才能探索出独具特色的可持续发展道路。斗门区盘活利用闲置宅基地、闲置农房发展乡村产业的同时，深挖文化和生态价值，推动实现乡村生态振兴和传统文化挖掘保护。位于斗门镇八甲行政村的排山古村是目前珠海市保存最完整的古村落，入选了第四批中国传统村落名录。为有效利用闲置古村落资源，当地引入专业团队，设计排山古镇文旅综合体项目，推进排山古村落活化和保护性利用;与当地旅游公司合作，由旅游公司租赁闲置宅基地和农房发展精品民院旅游项目，将排山村打造成为一个保留传统建筑特色、满足新乡村生活需求、结合当地人文历史和现代艺术氛围、具备良好运营投资回报的乡村振兴文旅综合产业示范区。

　　联动发展。盘活利用闲置宅基地闲置农房发展乡村产业，不仅表现在对宅基地的利用和农房的翻新修缮，更重要的是依据外部环境建立起一套行之有效的盘活利用制度安排，斗门区的实践提供了有益参考。搭建农旅融合平台。一是莲州镇沙湾村沙湾小院民宿项目以平台化运作为导向，为周边村民搭建农副产品销售平台，创建流量接口，带动了农民增收。二是村村联合组团发展。为破解部分村集体资源不均、盘活路径单一的问题，斗门区探索出了片区联动发展模式，实现了不同村集体资源的优势互补和跨村协同发展。白蕉镇虾山村和南澳村的“村村联合”联合盘活利用方式，通过资源互补、利益共享，不仅避免了低端同质化竞争，也有助于各村节约建设成本，提高资源利用效率，聚焦本村特色项目做大做强产业。

　　几点建议

　　总的来看，斗门区积极探索盘活闲置宅基地和闲置农房有效路径办法，成效显著，给群众带来了实实在在的好处。同时也面临着一些困难和制约。比如，闲置宅基地和闲置农房盘活利用中还存在诸如盘活利用规划滞后、民宿过度投资和同质化竞争突出、房地价值评估体系不完善等共性问题。此外，宅基地是集体分配给成员用于基本居住的保障，当闲置宅基地和闲置农房盘活利用后，其使用性质已经发生变化，村集体作为所有权主体在盘活利用中的作用如何发挥，是否可以向利用者收取一定比例的收益调节金，或者参与分享一定比例的租金收益等，需要进一步深化研究。

　　盘活利用闲置宅基地和闲置农房是篇大文章。针对闲置宅基地和农房盘活利用中存在的问题制约，结合全面推进乡村振兴的要求，建议按照“规划引导、有序流转;分类利用、联动发展;强化支持、防控风险”的总体思路，持续做好相关工作。

　　强化规划引领。探索将闲置宅基地和闲置农房盘活利用纳入村庄规划等发展规划，系统摸底梳理闲置宅基地和闲置农房规模、布局和利用意愿，因地制宜科学制定盘活主体、利用方式、流转用途，引导社会资金投向发展特色民宿、农村电商、休闲康养等适合本地特点的产业项目。完善宅基地使用权流转市场机制，建立腾退宅基地统筹利用制度，有序推进闲置农房盘活利用，避免过度投资和同质化竞争。统筹配套相关的基础设施和公共服务，为盘活利用主体解除后顾之忧。

　　强化协同联动。开展闲置宅基地和闲置农房盘活利用，必须站在深化农村改革、推进城乡融合发展层面，系统谋划、统筹配套、协调推进，流转出经济效益、生态效益和社会效益。与发展乡村产业相结合，探索多种形式盘活农村土地资源，因地制宜发展乡村特色产业。与发展农村集体经济相结合，发挥集体经济组织桥梁纽带作用，引导、帮助农户盘活闲置资源，对接协调盘活利用主体，发展壮大集体经济，带动农民增收。保护和开发有机结合，保护修缮特色村落、古民居等遗产，挖掘保护传统乡村文化。防止侵占耕地、大拆大建、违规开发。

　　强化政策支持。盘活利用闲置宅基地和闲置农房发展农业新产业新业态，离不开新型经营主体的引领带动。进一步支持引导农村集体经济组织及其成员、返乡下乡人员采取多种方式盘活利用闲置宅基地和闲置农房发展适合乡村特点的产业项目，引导有实力、有意愿、有责任的社会主体有序参与盘活利用工作。完善农村宅基地基准地价和农房价值评估体系，降低对各类盘活利用主体市场准入、项目、资金扶持门槛，为盘活利用主体提供用电、融资、税收等优惠政策。

　　坚守政策底线。闲置宅基地和闲置农房流转中要尊重农民意愿，切实维护村集体、农民和各类利用主体合法权益，推动形成多方参与、合作共赢的良好局面。针对闲置宅基地盘活利用中存在的非本集体成员利用宅基地的现实状况，探索一定范围和条件下的宅基地使用权有偿使用制度安排，合理确定宅基地使用权流转中土地增值收益来源并由集体成员共同分享机制。对外来主体和农户及村集体合作建房类盘活利用开展合规性审核和社会风险评估，系统总结实践经验，进一步完善操作办法，推动盘活利用工作稳妥有序开展。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)